La
legislación reguladora del procedimiento administrativo, tanto la actual Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, como
su predecesora la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las
Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, penalizan a
la Administración por la demora ante la falta de respuesta al ciudadano una vez
finalizado el plazo para concluir el procedimiento por él instado, mediante la
regla del silencio positivo.
Ello quiere decir que todo interesado, como regla general y dejando a salvo las excepciones legalmente previstas, puede entender estimadas sus solicitudes si llegado el plazo para ser notificado por parte de la Administración a la que se dirigió ésta da la callada por respuesta.
Ese efecto es el famoso "silencio positivo" que se regula con carácter básico en el artículo 24 de la Ley 39/2015 en cuyos apartados 2 y 4 se recoge que "la estimación por silencio administrativo tiene a todos los efectos la consideración de acto administrativo finalizador del procedimiento" (ap. 2) y que "los actos administrativos producidos por silencio administrativo se podrán hacer valer tanto ante la Administración como ante cualquier persona física o jurídica, pública o privada. Los mismos producen efectos desde el vencimiento del plazo máximo en el que debe dictarse y notificarse la resolución expresa sin que la misma se haya expedido, y su existencia puede ser acreditada por cualquier medio de prueba admitido en Derecho".
Cabe exponer que los efectos del silencio positivo se mitigan a través del mecanismo de revisión de oficio, previsto en la propia ley procedimental , toda vez que la Administración (art. 106 Ley 39/2015) puede revisar en cualquier momento los actos afectados por nulidad de pleno derecho, actos entre los que se encuentran los actos expresos o presuntos contrarios al ordenamiento jurídico por los que se adquieren facultades o derechos cuando se carezca de los requisitos esenciales para su adquisición (art. 47.1, punto g).
El trasunto de dicho precepto, en la ley procedimiental reguladora de la Jurisdicción Social y cuando se trate de revisar actos declarativos de derechos dictados expresa o presuntamente -esto es, por silencio positivo- por Entidades, órganos u organismos gestores de la Seguridad Social o el Fondo de Garantía Social, se encuentra en el art. 146 de la Ley 36/2011, de 10 de octubre, reguladora de la Jurisdicción Social.
Dicho precepto posibilita la revisión de actos declarativos de derechos -por, ejemplo, prestaciones en materia de desempleo, indemnizaciones por despido o salarios no abonados cubiertas por FOGASA- por parte de aquellas entidades. Esta revisión es factible cuando existan cuantías abonadas por encima de lo que legalmente le correspondía percibir al solicitante toda vez que como otorgadores de prestaciones públicas estos organismos están obligados a velar por el buen empleo de los fondos que administran.
Lo que ocurre es que en el caso del artículo 146 de la Ley 36/2011, dejando al lado las excepciones de su apartado 2, dicha revisión no se ejecuta por la propia Administración o "de oficio" como se contemla en el art. 106 de la Ley 39/2015, sino que en este supuesto la Administración -Entidades, órganos u Organismos gestores de la Seguridad Social y el Fondo de Garantía Salarial, tendrá que acudir al correspondiente Juzgado de lo Social interponiendo una demanda siendo el órgano judicial quien declare la revisión de los actos declarativos de derechos. Otra diferencia importante es que, frente a la revisión de actos nulos prevista en la Ley 39/2015 no sujeta a plazo, el artículo 146 de la Ley 36/2011 limita temporalmente la revisión a un plazo de 4 años al prescribir en dicho plazo la acción de revisión.
Una de las cuestiones que se estima de interés sobre las facultades revisorias de actos favorables es la imposibilidad de revisión en el caso de que el acto presunto favorable haya sido reconocido a través de sentencia judicial firme.
Este es el asunto tratado por la sentencia dictada el 17/07/2019 por la Sala de lo Social del TSJ de Andalucía (Rec. 825/2018) que trata sobre la revisión por parte de FOGASA de prestaciones de pago de indemnización y salarios, cuyo abono fue instado judicialmente una vez transcurrido el plazo legalmente previsto para su pago.
En este caso, el juzgado ante el que se instó el pago de las prestaciones condenó al Fondo de Garantía al pago de las prestaciones reclamadas con fundamento en la estimación presunta de la petición por silencio positivo (FOGASA había dictado una resolución denegatoria basada en la prescripción de la solicitud con posterioridad al plazo legalmente previsto). No obstante, aplicando el art. 146 de la Ley 36/2011, dicho juzgado estimó posteriormente, en aplicación del artículo 146 de la LJS la demanda de FOGASA solicitando la revisión del acto presunto mediante el que se obtuvo la prestación indebidamente abonada ordenando su devolución al beneficiario que la había obtenido mediante el silencio positivo.
Pues bien, interpuesto ante la Sala de lo Social del Tribunal Superior de Andalución, éste en la sentencia referida acoge el principal argumento del recurrente beneficiario de la prestación revisada: cuando existe una sentencia judicial firme que ha reconocido, por efecto del silencio positivo, una prestación a cargo del FOGASA, dicho organismo no puede -en virtud del respeto al principio de cosa juzgada- solicitar la revisión del acto obtenido por silencio.
Ello se recoge en la sentencia del TSJ de Andalucía (fundamento de derecho segundo, puntos II y III):
"II.- La cuestión planteada ha sido ya resuelta en casación para la unificación de doctrina por la Sala de lo Social del Tribunal Supremo, consituida en Sala General, en sentencia de 27/02/2019 (Rec. 3597/17), en el sentido de que la posibilidad de revisión de los actos declarativos de derechos en perjuicio del beneficiario queda limitada al supuesto en que el derecho a las prestaciones cuyo reintegro reclama haya sido reconocido directamente por el propio Fondo de Garantía mediante resolución administrativa presunta, pero no cuando su reconocimiento ha tenido lugar en virtud de sentencia firme con base en el efecto del silencio administrativo positivo, supuesto en el que concurren los requisitos exigidos para apreciar el efecto de cosa juzgada positiva o prejudicial que establece el art. 222.4 de la Ley de Enjuiciamiento Civil , lo que impide admitir la pretensión revisora ejercitada por el mencionado Organismo so pena de vulnerar el derecho fundamental a la tutela judicial efectiva y a la seguridad jurídica, que exige que las resoluciones judiciales tengan la eficacia que supone la ejecución en sus propios términos y el respeto a la firmeza de las situaciones jurídicas declaradas.
III.- La aplicación de la doctrina que acabamos de sintetizar al supuesto de autos determina que haya de acogerse el recurso formulado por el beneficiario, con revocación de la sentencia de instancia y desestimación de la demanda rectora de autos, al existir una sentencia firme que condenó al Fondo a abonarle las prestaciones de garantía con los límites legales, pronunciamiento que deviene intangible y que el citado Organismo no puede dejar sin efecto mediante el mecanismo de presentar una demanda contra el interesado para que se declare la nulidad del acto administrativo que, entiende la demandante, le reconoció la citada cantidad, cuando lo cierto es que fue declarado en sentencia, y se le condene a reintegrarle la misma, vaciando así su derecho fundamental a la tutela judicial efectiva".
Así, resulta claro que el silencio positivo obtenido por el administrado resulta inatacable cuando éste es reconocido judicialmente y ello es así, tanto en el ámbito del procedimiento de revisión de actos nulos favorables establecido en el artículo 146 de la Ley 36/2011 de 10 de octubre, reguladora de la Jurisdicción Social, como cuando se trate del procedimiento de revisión de actos nulos contemplado en el art. 106.1 de la Ley 39/2015 de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas. Ello es así, toda vez que la vulneración del derecho fundamental a la tutela judicial efectiva y a la seguridad jurídica que, en términos de la sentencia "exige que las resoluciones judiciales tengan la eficacia que supone la ejecución en sus propios términos y el respeto a la firmeza de las situaciones jurídicas declaradas", existirá tanto si, ya existiendo una sentencia judicial reconociendo el acto estimado por silencio positivo procedente de los órganos previsto en el art. 146 LJS, la Administración intentase anular el acto presunto acudiendoa los tribunales en aplicación de dicho precepto, como si intentase anular los actos presuntos de otros órganos administrativos a través de la revisión de oficio prevista en el art. 106 de la ley 39/2015.
La conclusión es que la Administración para poder revisar los actos nulos ganados por silencio positivo debe darse prisa procediendo, cuanto antes, a iniciar sus facultades revisoras ya que si el régimen de silencio positivo de los actos presuntos afectados por nulidad fuesen reconocidos mediante sentencia judicial, en aplicación de la doctrina expuesta, dichos actos resultarían inatacables por más que los mismos estuviesen viciados de nulidad radical.
Lo expone claramente el voto particular emitido por 6 magistrado y recogido en la citada sentencia de 27/02/2019 (Rec. 3597/17), y en la, como conclusión interpretativa del voto mayoritario, se recoge:
Ello quiere decir que todo interesado, como regla general y dejando a salvo las excepciones legalmente previstas, puede entender estimadas sus solicitudes si llegado el plazo para ser notificado por parte de la Administración a la que se dirigió ésta da la callada por respuesta.
Ese efecto es el famoso "silencio positivo" que se regula con carácter básico en el artículo 24 de la Ley 39/2015 en cuyos apartados 2 y 4 se recoge que "la estimación por silencio administrativo tiene a todos los efectos la consideración de acto administrativo finalizador del procedimiento" (ap. 2) y que "los actos administrativos producidos por silencio administrativo se podrán hacer valer tanto ante la Administración como ante cualquier persona física o jurídica, pública o privada. Los mismos producen efectos desde el vencimiento del plazo máximo en el que debe dictarse y notificarse la resolución expresa sin que la misma se haya expedido, y su existencia puede ser acreditada por cualquier medio de prueba admitido en Derecho".
Cabe exponer que los efectos del silencio positivo se mitigan a través del mecanismo de revisión de oficio, previsto en la propia ley procedimental , toda vez que la Administración (art. 106 Ley 39/2015) puede revisar en cualquier momento los actos afectados por nulidad de pleno derecho, actos entre los que se encuentran los actos expresos o presuntos contrarios al ordenamiento jurídico por los que se adquieren facultades o derechos cuando se carezca de los requisitos esenciales para su adquisición (art. 47.1, punto g).
El trasunto de dicho precepto, en la ley procedimiental reguladora de la Jurisdicción Social y cuando se trate de revisar actos declarativos de derechos dictados expresa o presuntamente -esto es, por silencio positivo- por Entidades, órganos u organismos gestores de la Seguridad Social o el Fondo de Garantía Social, se encuentra en el art. 146 de la Ley 36/2011, de 10 de octubre, reguladora de la Jurisdicción Social.
Dicho precepto posibilita la revisión de actos declarativos de derechos -por, ejemplo, prestaciones en materia de desempleo, indemnizaciones por despido o salarios no abonados cubiertas por FOGASA- por parte de aquellas entidades. Esta revisión es factible cuando existan cuantías abonadas por encima de lo que legalmente le correspondía percibir al solicitante toda vez que como otorgadores de prestaciones públicas estos organismos están obligados a velar por el buen empleo de los fondos que administran.
Lo que ocurre es que en el caso del artículo 146 de la Ley 36/2011, dejando al lado las excepciones de su apartado 2, dicha revisión no se ejecuta por la propia Administración o "de oficio" como se contemla en el art. 106 de la Ley 39/2015, sino que en este supuesto la Administración -Entidades, órganos u Organismos gestores de la Seguridad Social y el Fondo de Garantía Salarial, tendrá que acudir al correspondiente Juzgado de lo Social interponiendo una demanda siendo el órgano judicial quien declare la revisión de los actos declarativos de derechos. Otra diferencia importante es que, frente a la revisión de actos nulos prevista en la Ley 39/2015 no sujeta a plazo, el artículo 146 de la Ley 36/2011 limita temporalmente la revisión a un plazo de 4 años al prescribir en dicho plazo la acción de revisión.
Una de las cuestiones que se estima de interés sobre las facultades revisorias de actos favorables es la imposibilidad de revisión en el caso de que el acto presunto favorable haya sido reconocido a través de sentencia judicial firme.
Este es el asunto tratado por la sentencia dictada el 17/07/2019 por la Sala de lo Social del TSJ de Andalucía (Rec. 825/2018) que trata sobre la revisión por parte de FOGASA de prestaciones de pago de indemnización y salarios, cuyo abono fue instado judicialmente una vez transcurrido el plazo legalmente previsto para su pago.
En este caso, el juzgado ante el que se instó el pago de las prestaciones condenó al Fondo de Garantía al pago de las prestaciones reclamadas con fundamento en la estimación presunta de la petición por silencio positivo (FOGASA había dictado una resolución denegatoria basada en la prescripción de la solicitud con posterioridad al plazo legalmente previsto). No obstante, aplicando el art. 146 de la Ley 36/2011, dicho juzgado estimó posteriormente, en aplicación del artículo 146 de la LJS la demanda de FOGASA solicitando la revisión del acto presunto mediante el que se obtuvo la prestación indebidamente abonada ordenando su devolución al beneficiario que la había obtenido mediante el silencio positivo.
Pues bien, interpuesto ante la Sala de lo Social del Tribunal Superior de Andalución, éste en la sentencia referida acoge el principal argumento del recurrente beneficiario de la prestación revisada: cuando existe una sentencia judicial firme que ha reconocido, por efecto del silencio positivo, una prestación a cargo del FOGASA, dicho organismo no puede -en virtud del respeto al principio de cosa juzgada- solicitar la revisión del acto obtenido por silencio.
Ello se recoge en la sentencia del TSJ de Andalucía (fundamento de derecho segundo, puntos II y III):
"II.- La cuestión planteada ha sido ya resuelta en casación para la unificación de doctrina por la Sala de lo Social del Tribunal Supremo, consituida en Sala General, en sentencia de 27/02/2019 (Rec. 3597/17), en el sentido de que la posibilidad de revisión de los actos declarativos de derechos en perjuicio del beneficiario queda limitada al supuesto en que el derecho a las prestaciones cuyo reintegro reclama haya sido reconocido directamente por el propio Fondo de Garantía mediante resolución administrativa presunta, pero no cuando su reconocimiento ha tenido lugar en virtud de sentencia firme con base en el efecto del silencio administrativo positivo, supuesto en el que concurren los requisitos exigidos para apreciar el efecto de cosa juzgada positiva o prejudicial que establece el art. 222.4 de la Ley de Enjuiciamiento Civil , lo que impide admitir la pretensión revisora ejercitada por el mencionado Organismo so pena de vulnerar el derecho fundamental a la tutela judicial efectiva y a la seguridad jurídica, que exige que las resoluciones judiciales tengan la eficacia que supone la ejecución en sus propios términos y el respeto a la firmeza de las situaciones jurídicas declaradas.
III.- La aplicación de la doctrina que acabamos de sintetizar al supuesto de autos determina que haya de acogerse el recurso formulado por el beneficiario, con revocación de la sentencia de instancia y desestimación de la demanda rectora de autos, al existir una sentencia firme que condenó al Fondo a abonarle las prestaciones de garantía con los límites legales, pronunciamiento que deviene intangible y que el citado Organismo no puede dejar sin efecto mediante el mecanismo de presentar una demanda contra el interesado para que se declare la nulidad del acto administrativo que, entiende la demandante, le reconoció la citada cantidad, cuando lo cierto es que fue declarado en sentencia, y se le condene a reintegrarle la misma, vaciando así su derecho fundamental a la tutela judicial efectiva".
Así, resulta claro que el silencio positivo obtenido por el administrado resulta inatacable cuando éste es reconocido judicialmente y ello es así, tanto en el ámbito del procedimiento de revisión de actos nulos favorables establecido en el artículo 146 de la Ley 36/2011 de 10 de octubre, reguladora de la Jurisdicción Social, como cuando se trate del procedimiento de revisión de actos nulos contemplado en el art. 106.1 de la Ley 39/2015 de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas. Ello es así, toda vez que la vulneración del derecho fundamental a la tutela judicial efectiva y a la seguridad jurídica que, en términos de la sentencia "exige que las resoluciones judiciales tengan la eficacia que supone la ejecución en sus propios términos y el respeto a la firmeza de las situaciones jurídicas declaradas", existirá tanto si, ya existiendo una sentencia judicial reconociendo el acto estimado por silencio positivo procedente de los órganos previsto en el art. 146 LJS, la Administración intentase anular el acto presunto acudiendoa los tribunales en aplicación de dicho precepto, como si intentase anular los actos presuntos de otros órganos administrativos a través de la revisión de oficio prevista en el art. 106 de la ley 39/2015.
La conclusión es que la Administración para poder revisar los actos nulos ganados por silencio positivo debe darse prisa procediendo, cuanto antes, a iniciar sus facultades revisoras ya que si el régimen de silencio positivo de los actos presuntos afectados por nulidad fuesen reconocidos mediante sentencia judicial, en aplicación de la doctrina expuesta, dichos actos resultarían inatacables por más que los mismos estuviesen viciados de nulidad radical.
Lo expone claramente el voto particular emitido por 6 magistrado y recogido en la citada sentencia de 27/02/2019 (Rec. 3597/17), y en la, como conclusión interpretativa del voto mayoritario, se recoge:
"La
doctrina de la sentencia mayoritaria conduce a concluir que, una vez
transcurrido el plazo para dictar resolución, si medía petición judicial del
solicitante, el FOGASA no tiene opción alguna para poder demandar y, en su
caso, obtener la adecuación de su acto presunto a la legalidad vigente".
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