Artículo 95.3 de Ley 39/2015. Limitaciones a la iniciación de un nuevo procedimiento sancionador cuando haya caducado otro anterior

Es objeto de este comentario un breve análisis, desde la perspectiva del procedimiento administrativo sancionador,  del art. 95.3 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.

Dicho precepto establece:

"La caducidad no producirá por sí sola la prescripición de las acciones del particular o de la Administración, pero los procedimientos caducados no interrumpirán el plazo de prescripción.

En los casos en los que sea posible la iniciación de un nuevo procedimiento por no haberse producido la prescripción, podrán incorporarse a éste los actos y trámites cuyo contenido se hubiera mantenido igual de no haberse producido la caducidad. En todo caso, en el nuevo procedimiento deberán cumplirse los trámites de alegaciones, proposición de prueba y audiencia al interesado".

Del texto anterior se desprende:

-Es posible iniciar un nuevo procedimiento administrativo aunque haya caducado otro anterior en el que concurriese la identidad material (mismo objeto) y subjetiva (misma causa), cuando no se haya producido la prescripción de acciones.

Esto es, una vez finalizado el plazo de prescripción de acciones no será posible iniciar un procedimiento administrativo; ahora bien, podrá iniciarse un nuevo procedimiento idéntico a otro ya caducado si dicho plazo de prescripción no ha sido agotado.

El plazo de prescripción de las acciones -que no se interrumpe a causa de la caducidad del procedimiento anterior- , y no el de caducidad del procedimiento, es la horquilla temporal que ha de respetar la Administración para iniciar un procedimento. 

Digamos que el plazo de prescripción de diferencia del plazo de caducidad en que el primero -plazo de prescripción- es el plazo máximo que dispone la Administración  "para iniciar" el procedimiento, mientras que el segundo es el plazo máximo "para finalizar" un procedimiento ya iniciado. Si transcurre el plazo para finalizar el procedimiento, esto es,  si ha caducado el procedimiento no existiría impedimento para iniciar otro si el plazo de prescripción no se hubiese agotado.

Ejemplos claros de la aplicación de esta posiblidad son los procedimientos sancionadores, en los que el plazo de prescripción de la infracción es el límite temporal a respetar para la apertura de un nuevo procedimiento administrativo sancionador, cuando otro anterior ha sido archivado por caducidad al haberse sobrepasado el tiempo establecido legalmente para notificar la resolución sancionadora. 

Así, si la norma aplicable estableciese un plazo de 12 meses para que la Administración notifique la resolución sancionadora al interesado desde la incoacción del procedimiento sancionador y dicho plazo se incumpliese, el procedimiento estaría caducado.

Ello no impediría que la Administración incoase al infractor otro procedimiento distinto al ya caducado, si no hubiese prescrito la infracción imputada (caso frecuente, cuando se fijan, por la ley sectorial aplicable,  plazos de prescripción de 3 o 5 años para las infracciones calificadas como graves o muy graves) . 

Esto es, la Administración podría iniciar un nuevo procedimiento administrativo sancionador si no hubiese transcurrido el plazo de prescripción previsto legalmente, plazo que se inicia desde la comisión de la infracción y finaliza en la fecha en la que se notifique el acuerdo de incoación del nuevo procedimiento (este plazo de finalización, es importante subrayarlo, no lo fija la fecha de adopción del acuerdo de incoación del nuevo expediente, sino la fecha en la que es notificado, o conocido, el mismo. La Sentencia del Tribunal Supremo 6067/2012, de 20 de septiembre de 2012 , rec. núm. 4482/2009, recoge FJ.5º:“Como sabemos, la incoación del expediente interrumpe la prescripción siempre que aquélla llegue al conocimiento del interesado -artículo 132.2 de la Ley 30/1992-”. Sólo así se da cumplimiento al derecho a la tutela judicicial efectiva y al principio de seguridad jurídica".

-El nuevo procedimiento iniciado, aunque coincidente subjetiva y objetivamente, es otro distinto al ya caducado que debe finalizar mediante la expresa declaración de caducidad y el archivo de las actuaciones.

Así lo establece nuestros tribunales. En la sentencia de 19 de julio pasado, Rec. 656/2018, la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, resolviendo un recurso de apelación cuyo fondo era la adecuación a la legalidad de una resolución de la Directora Gerente de la Agencia de la Vivienda Social de la Comunidad de Madrid mediante la que se declaraba la caducidad de un procedimiento anterior -al haber transcurrido el plazo establecido para su resolución expresa- sobre resolución de un contrato administrativo.

En dicha resolución, la Administración, a la par que acordaba la caducidad del primer procedimiento, inició un nuevo procedimiento para la resolución del contrato por las mismas causas y contra la misma contratista que en el procedimiento declarado caducado; Esto es, aprovechó misma resolución que declaró caducado el procedimiento para iniciar otro nuevo procedimiento, sin haber ordenado el archivo de las actuaciones del primero.

La Sala expone que "lo que se plantea ante esta forma de proceder de la Administración, es si se ajusta a Derecho que una misma Resolución administrativa, de una parte declare caducado un determinado expediente de resolución de un contrato administrativo por haber transcurrido el plazo máximo de tres meses para resolverlo, pero al mismo tiempo y declarada esa caducidad , en lugar de ordenar el archivo de las actuaciones, la Administración aproveche esa misma Resolución para incoar un nuevo procedimiento de resolución del contrato administrativo".

El Tribunal, es muy ilustrativamente, expone en su sentencia:

"La literalidad de los artículos 25 y 95 (de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común) acabados de transcribir lleva a esta Sala a concluir sin margen alguno para la duda, que la actuación administrativa enjuiciada vulnera los preceptos reseñados, porque una vez producida la caducidad de un determinado procedimiento administrativo que la Administración constata, lo único que le cabe a dicha Administración es declarar la caducidad de dicho procedimiento y ordenar su archivo, como dispone el artículo 25.1.b), y en tal caso y siempre que no hayan prescrito las acciones de la Administración para acordar la resolución del contrato, le cabe iniciar un nuevo procedimiento de resolución, como expresamente dispone el artículo 95.3.

Sin embargo, la Administración una vez verificado que el primer procedimiento de resolución contractual había caducado, no se limitó a declarar esa caducidad y a archivar el procedimiento, que es lo único que podía hacer conforme a la normativa aplicable al caso, sino que no archivó el primer procedimiento de resolución del contrato, y pese a haber verificado su caducidad , acordó incoar un segundo procedimiento de resolución contractual en la misma resolución administrativa en la que se hacía constar la caducidad del primer procedimiento de resolución del contrato. 

Esa forma de proceder es manifiestamente contraria a Derecho, porque en un procedimiento en el que se ha producido la caducidad lo único posible es la constatación de esa circunstancia de hecho y a continuación el archivo de ese procedimiento, que precisamente por haberse producido la caducidad no es apto para seguir produciendo efectos jurídicos y por tanto no cabe que en el seno de ese procedimiento caducado y que debió ser archivado, se produzca la incoación de un nuevo procedimiento que tiene el mismo objeto que el declarado caducado".

-En el nuevo procedimiento incoado se pueden incorporar actos y trámites que constan en el procedimiento declarado caducado cuyo contenido no se viese afectado por la caducidad producida.   

Ello quiere decir que no se podrán incorporar actos y trámites generados a través del procedimiento caducado ya que ello no tendría sentido con los propios efectos de la caducidad procedimental,  teniendo poca efectividad la caducidad producida si fuese posible incorporar al nuevo procedimiento los actos y trámites generados en el seno de las actuaciones procedimentales caducadas. Una excepción a esta limitación en el ámbito de los procedimientos sancionadores,  como recoge la jurisprudencia que más adelante se expondrá,  es la incorporación al nuevo procedimiento sancionador de las actuaciones del procedimiento sancionador caducado solicitadas por la persona contra la que se dirige aquél.

Ahora bien, sí resultaría viable incorporar actos independientes que no hubiesen sido generados en el procedimiento caducado (por ejemplo actas de inspección o denuncias que motivaron el inicio del procedimiento, informes externos, etc) pero que constasen en el mismo.

Los límites a la incorporación de actos y trámites vienen didácticamente explicados en la jurisprudencia que se recoge en el fundamento de derecho segundo de la sentencia dictada por la Sección 2ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia de  22 de julio de 2019 (rec. 4441/2016), exponiendo lo siguiente:

"La jurisprudencia de esta Sala, recogida en la sentencia de 18 de junio de 2014 , que a su vez se remite a las STS de 24 de febrero de 2004 (recurso 3754/2001 ) y 21 de noviembre de 2012 (recurso 5618/2009 ), estima aplicable el principio de conservación de actos y trámites del artículo 66 de la Ley 30/1992 , a los procedimientos administrativos caducados, señalando que el archivo de las actuaciones consecuencia de la declaración de caducidad, comporta:

a) Que el acuerdo de iniciar el nuevo expediente sancionador (si llega a producirse) puede y debe fundarse en los mismos documentos que, con el valor de denuncia, determinaron la iniciación del expediente caducado. De lo contrario carecería de sentido aquel mandato legal. Afirmación, esta primera, que cabe ver, entre otras, en las sentencias de esta Sala Tercera del Tribunal Supremo de fechas 1 de octubre de 2001 ), 15 de octubre de 2001, 22 de octubre de 2001 y 5 de noviembre de 2001 .

b) Que en ese nuevo expediente pueden surtir efectos, si se decide su incorporación a él con observancia de las normas que regulan su tramitación, actos independientes del expediente caducado, no surgidos dentro de él, aunque a él se hubieran también incorporado. Concepto, este, de actos independientes, que también cabe ver en las sentencias que acaban de ser citadas.

c) Que no cabe, en cambio, que en el nuevo procedimiento surtan efecto las actuaciones propias del primero, esto es, las surgidas y documentadas en éste a raíz de su incoación para constatar la realidad de lo acontecido, la persona o personas responsables de ello, el cargo o cargos imputables, o el contenido, alcance o efectos de la responsabilidad, pues entonces no se daría cumplimiento al mandato legal de archivo de las actuaciones del procedimiento caducado.

d) Que cabe, ciertamente, que en el nuevo procedimiento se practiquen otra vez las mismas actuaciones que se practicaron en el primero para la constatación de todos esos datos, circunstancias y efectos. Pero habrán de practicarse con sujeción, ahora y de nuevo, a los trámites y garantías propios del procedimiento sancionador y
habrán de valorarse por su resultado o contenido actual y no por el que entonces hubiera podido obtenerse. Y

e) Que, por excepción, pueden surtir efecto en el nuevo procedimiento todas las actuaciones del caducado cuya incorporación solicite la persona contra la que se dirige aquel, pues la caducidad "sanciona" el retraso de la Administración no imputable al administrado y no puede, por ello, desenvolver sus efectos en perjuicio de este".

Sobre el instituto de la caducidad procedimental es muy interesante la Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del  Tribunal Supremo dictada el 12.03.19 (Rec. 676/2018), cuyo fundamento de derecho tercero -que a continuación se reproduce- recoge lo que el propio tribunal denomina "consideraciones generales sobre el instituto de la caducidad".

"TERCERO. Consideraciones generales sobre el instituto de la caducidad. 

Este Tribunal Supremo ha tenido ocasión de analizar el instituto de la caducidad de los procedimientos administrativos en numerosas ocasiones, entre las más recientes cabe citar la STS nº 438/2018, de 19 de marzo (rec. 2054/2017 ). 
En la citada sentencia ya recordábamos que el ejercicio por la Administración de sus potestades de intervención está sujeta a límites, uno de ellos es el establecimiento de un plazo máximo para resolver los procedimientos. Su razón de ser obedece al deber de las Administraciones públicas de dictar resolución expresa en los plazos marcados por la ley, con ello se pretende garantizar que los procedimientos administrativos se resuelvan en un tiempo concreto, evitando la prolongación indefinida de los mismos por razones de seguridad jurídica. El incumplimiento de estos plazos conlleva como consecuencia jurídica la caducidad del procedimiento y el consiguiente archivo de las actuaciones ( artículo 44.2 de la Ley 30/1992 ), lo que no impide la apertura de nuevo expediente sobre el mismo objeto, siempre que no haya transcurrido el plazo de prescripción.
La caducidad del procedimiento se constituye así como una forma de terminación del procedimiento que penaliza la falta de diligencia de la Administración en el cumplimiento de los plazos legalmente establecidos para tramitar y resolver. La esencia de la caducidad de un procedimiento es que queda inhabilitado como cauce adecuado en el que poder dictar una resolución valida sobre el fondo. Ello motiva que numerosas sentencias de este Tribunal hayan venido sosteniendo la invalidez de las resoluciones administrativas dictadas en un procedimiento caducado, al entender que "debía considerarse extinguido, y consecuentemente nula la resolución administrativa recurrida" ( STS, de 24 de septiembre de 2008, rec. 4455/2004 ), o como se sostiene en la STS de 3 de febrero de 2010 (rec. 4709/2005 ) la obligación impuesta en una resolución administrativa dictada en un procedimiento caducado "ha perdido su soporte procedimental, y, por tanto, también, su validez y eficacia". Es más, en nuestra STS nº 9/2017, de 10 de enero (rec. 1943/2016 ) se afirmaba que "el procedimiento caducado se hace inexistente".
Los actos y resoluciones administrativas han de dictarse en un procedimiento válido, ello constituye una exigencia básica de nuestro ordenamiento administrativo que se plasma en numerosos preceptos (art. 53 de la LRJPAC) llegándose a sancionar con la nulidad de pleno derecho los actos dictados prescindiendo total y absolutamente del procedimiento establecido (art. 62.1.e) de la LRJPAC). De modo que, si el procedimiento ha devenido inválido o inexistente, como consecuencia de su caducidad, ha dejado de ser un cauce adecuado para dictar una resolución administrativa valida que decida sobre el fondo, por lo que la Administración está obligada a reiniciar uno nuevo. Así se establece también en el art 95.3 de la nueva Ley de Procedimiento Administrativo Común (Ley 39/2015) en el que se afirma "los procedimientos caducados no interrumpirán el plazo de prescripción" y se añade "En los casos en los que sea posible la iniciación de un nuevo procedimiento por no haberse producido la prescripción, podrán incorporarse a éste los actos y trámites cuyo contenido se hubiera mantenido igual de no haberse producido la caducidad. En todo caso, en el nuevo procedimiento deberán cumplimentarse los trámites de alegaciones, proposición de prueba y audiencia al interesado".
En definitiva, tanto en la Ley 30/19992 como en la Ley 39/2015 de Procedimiento Administrativo común, disponen que la caducidad conlleva la necesidad de reiniciar un nuevo procedimiento para poder dictar una resolución administrativa valida.
Por ello, en un procedimiento extinguido e inexistente no es posible dictar una resolución de fondo valida, salvo aquella que tenga como único objeto declarar la caducidad del procedimiento, tal y como dispone el art. 42.1 y 44.2 de la Ley 30/1992".


 

Imposibilidad de revisión de actos administrativos declarativos de derechos estimados por silencio positivo reconocido mediante sentencia firme

La legislación reguladora del procedimiento administrativo, tanto la actual Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, como su predecesora la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, penalizan a la Administración por la demora ante la falta de respuesta al ciudadano una vez finalizado el plazo para concluir el procedimiento por él instado, mediante la regla del silencio positivo.

Ello quiere decir que todo interesado, como regla general y  dejando a salvo las excepciones legalmente previstas, puede entender estimadas sus solicitudes si llegado el plazo para ser notificado por parte de la Administración a la que se dirigió ésta da la callada por respuesta.

Ese efecto es el famoso "silencio positivo" que se regula con carácter básico en el artículo 24 de la Ley 39/2015 en cuyos apartados 2 y 4 se recoge que "la estimación por silencio administrativo tiene a todos los efectos la consideración de acto administrativo finalizador del procedimiento" (ap. 2) y que "los actos administrativos producidos por silencio administrativo se podrán hacer valer tanto ante la Administración como ante cualquier persona física o jurídica, pública o privada. Los mismos producen efectos desde el vencimiento del plazo máximo en el que debe dictarse y notificarse la resolución expresa sin que la misma se haya expedido, y su existencia puede ser acreditada por cualquier medio de prueba admitido en Derecho".

Cabe exponer que los efectos del silencio positivo se mitigan a través del mecanismo de revisión de oficio, previsto en la propia ley procedimental , toda vez que la Administración (art. 106 Ley 39/2015) puede revisar en cualquier momento los actos afectados por nulidad de pleno derecho, actos entre los que se encuentran los actos expresos o presuntos contrarios al ordenamiento jurídico por los que se adquieren facultades o derechos cuando se carezca de los requisitos esenciales para su adquisición (art. 47.1, punto g).

El trasunto de dicho precepto, en la ley procedimiental reguladora de la Jurisdicción Social y cuando se trate de revisar actos declarativos de derechos dictados expresa o presuntamente -esto es, por silencio positivo-  por Entidades, órganos u organismos gestores de la Seguridad Social o el Fondo de Garantía Social, se encuentra en el art. 146 de la Ley 36/2011, de 10 de octubre, reguladora de la Jurisdicción Social. 

Dicho precepto posibilita la revisión de actos declarativos de derechos -por, ejemplo, prestaciones en materia de desempleo, indemnizaciones por despido o salarios no abonados cubiertas por FOGASA- por parte de aquellas entidades. Esta revisión es factible cuando existan cuantías abonadas por encima de lo que legalmente le correspondía percibir al solicitante toda vez que como otorgadores de prestaciones públicas estos organismos están obligados a velar por  el buen empleo de los fondos que administran.

Lo que ocurre es que en el caso del artículo 146 de la Ley 36/2011, dejando al lado las excepciones de su apartado 2, dicha revisión no se ejecuta por la propia Administración o "de oficio" como se contemla en el art. 106 de la Ley 39/2015, sino que en este supuesto la Administración -Entidades, órganos u Organismos gestores de la Seguridad Social y el Fondo de Garantía Salarial, tendrá que acudir al correspondiente Juzgado de lo Social interponiendo una demanda siendo el órgano judicial quien declare la revisión de los actos declarativos de derechos. Otra diferencia importante es que, frente a la revisión de actos nulos prevista en la Ley 39/2015 no sujeta a plazo, el artículo 146 de la Ley 36/2011 limita temporalmente la revisión a un plazo de 4 años al prescribir en dicho plazo la acción de revisión.

Una de las cuestiones que se estima de interés sobre las facultades revisorias de actos favorables es la imposibilidad de revisión en el caso de que el acto presunto favorable haya sido reconocido a través de sentencia judicial firme.

Este es el asunto tratado por la sentencia dictada el 17/07/2019 por la Sala de lo Social del TSJ de Andalucía (Rec. 825/2018) que trata sobre la revisión por parte de FOGASA de prestaciones de pago de indemnización y salarios, cuyo abono fue instado judicialmente una vez transcurrido el plazo legalmente previsto para su pago.

En este caso, el juzgado ante el que se instó el pago de las prestaciones condenó al Fondo de Garantía al pago de las prestaciones reclamadas con fundamento en la estimación presunta de la petición por silencio positivo (FOGASA había dictado una resolución denegatoria basada en la prescripción de la solicitud con posterioridad al plazo legalmente previsto). No obstante, aplicando el art. 146 de la Ley 36/2011,  dicho juzgado estimó posteriormente, en aplicación del artículo 146 de la LJS la demanda de FOGASA solicitando la revisión del acto presunto mediante el que se obtuvo la prestación indebidamente abonada ordenando su devolución al beneficiario que la había obtenido mediante el silencio positivo.

Pues bien, interpuesto ante la Sala de lo Social del Tribunal Superior de Andalución, éste en la sentencia referida acoge el principal argumento del recurrente beneficiario de la prestación revisada:  cuando existe una sentencia judicial firme que ha reconocido, por efecto del silencio positivo,  una prestación a cargo del FOGASA, dicho organismo no puede -en virtud del respeto al principio de cosa juzgada- solicitar la revisión del acto obtenido por silencio.

Ello se recoge en la sentencia del TSJ de Andalucía (fundamento de derecho segundo, puntos II y III):   

"II.- La cuestión planteada ha sido ya resuelta en casación para la unificación de doctrina por la Sala de lo Social del Tribunal Supremo, consituida en Sala General, en sentencia de 27/02/2019 (Rec. 3597/17), en el sentido de que la posibilidad de revisión de los actos declarativos de derechos en perjuicio del beneficiario queda limitada al supuesto en que el derecho a las prestaciones cuyo reintegro reclama haya sido reconocido directamente por el propio Fondo de Garantía mediante resolución administrativa presunta, pero no cuando su reconocimiento ha tenido lugar en virtud de sentencia firme con base en el efecto del silencio administrativo positivo, supuesto en el que concurren los requisitos exigidos para apreciar el efecto de cosa juzgada positiva o prejudicial que establece el art. 222.4 de la Ley de Enjuiciamiento Civil , lo que impide admitir la pretensión revisora ejercitada por el mencionado Organismo so pena de vulnerar el derecho fundamental a la tutela judicial efectiva y a la seguridad jurídica, que exige que las resoluciones judiciales tengan la eficacia que supone la ejecución en sus propios términos y el respeto a la firmeza de las situaciones jurídicas declaradas.

III.- La aplicación de la doctrina que acabamos de sintetizar al supuesto de autos determina que haya de acogerse el recurso formulado por el beneficiario, con revocación de la sentencia de instancia y desestimación de la demanda rectora de autos, al existir una sentencia firme que condenó al Fondo a abonarle las prestaciones de garantía con los límites legales, pronunciamiento que deviene intangible y que el citado Organismo no puede dejar sin efecto mediante el mecanismo de presentar una demanda contra el interesado para que se declare la nulidad del acto administrativo que, entiende la demandante, le reconoció la citada cantidad, cuando lo cierto es que fue declarado en sentencia, y se le condene a reintegrarle la misma, vaciando así su derecho fundamental a la tutela judicial efectiva". 

Así, resulta claro que el silencio positivo obtenido por el administrado resulta inatacable cuando éste es reconocido judicialmente y ello es así, tanto en el ámbito del procedimiento de revisión de actos nulos favorables establecido en el artículo 146 de la Ley 36/2011 de  10 de octubre, reguladora de la Jurisdicción Social, como cuando se trate del procedimiento de revisión de actos nulos contemplado en el art. 106.1 de la Ley 39/2015 de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas. Ello es así, toda vez que la vulneración del derecho fundamental a la tutela judicial efectiva y a la seguridad jurídica que, en términos de la sentencia  "exige que las resoluciones judiciales tengan la eficacia que supone la ejecución en sus propios términos y el respeto a la firmeza de las situaciones jurídicas declaradas", existirá tanto si, ya existiendo una sentencia judicial reconociendo el acto estimado por silencio positivo procedente de los órganos previsto en el art. 146 LJS, la Administración intentase anular el acto presunto acudiendoa los tribunales en aplicación de dicho precepto, como si intentase anular los actos presuntos de otros órganos administrativos a través de la revisión de oficio prevista en el art. 106 de la ley 39/2015.

La conclusión es que la Administración para poder revisar los actos nulos ganados por silencio positivo debe darse prisa procediendo, cuanto antes, a iniciar sus facultades revisoras  ya que si el régimen de silencio positivo de los actos presuntos afectados por nulidad fuesen reconocidos mediante sentencia judicial, en aplicación de la doctrina expuesta, dichos actos resultarían inatacables por más que los mismos estuviesen viciados de nulidad radical.

Lo expone claramente el voto particular emitido por 6 magistrado y recogido en la citada sentencia de 27/02/2019 (Rec. 3597/17), y en la,  como conclusión interpretativa del voto mayoritario, se recoge:

"La doctrina de la sentencia mayoritaria conduce a concluir que, una vez transcurrido el plazo para dictar resolución, si medía petición judicial del solicitante, el FOGASA no tiene opción alguna para poder demandar y, en su caso, obtener la adecuación de su acto presunto a la legalidad vigente".

Las altas y bajas médicas como actos administrativos. Artículo 39 de la Ley 39/2015 . Validez y eficacia de los actos administrativos

Las altas y bajas médicas como actos administrativos. Artículo 39 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común. Validez y eficacia de los actos administrativos

Es necesario distinguir validez y eficacia, cuando hablamos de actos administrativos. Esta distinción es crucial a la hora de determinar la prevalencia y efectos de los actos administrativos y posee consecuencias importantes. 

Ejemplo de ello es la  Sentencia 1466/2019 (Rec. 1261/2019) dictada el 06/09/2019 por la Sala de lo Social del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León (sede de Valladolid) en la que ratifica la improcedencia del despido de un trabajador que, habiendo sido dado de alta de un proceso de incapacidad temporal mediante una resolución dictada por la Dirección Provincial del Instituto Nacional de la Seguridad Social, no se incorpora a su puesto de trabajo dado que entre la fecha en la que se dicta dicha resolución (26 de julio de 2018) y en la fecha determinada para los efectos del alta (24 de agosto de 2018), se emite por parte del Servicio Público de Salud una baja médica posterior, con partes de confirmación sucesivos.

En la sentencia citada se refleja que  "las bajas y altas médicas sobre las que aquí se debate son actos administrativos, regidos por el Derecho Administrativo", siendo de aplicación el artículo 39 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas cuyo apartado primero dispone que "los actos de las Administraciones Públicas sujetos al Derecho Administrativo se presumirán válidos y producirán efectos desde la fecha en que se dicten, salvo que en ellos se disponga otra cosa", si bien (artículo 39.2) "la eficacia quedará demorada cuando así lo exija el contenido del acto o esté supeditada a su notificación, publicación o aprobación superior".

En la sentencia se recoge que "tenemos por tanto un acto administrativo de alta médica del INSS que se dicta el 24 de agosto, pero que no es eficaz hasta el 4 de septiembre, fecha de notificación al trabajador. Ocurre que en esa fecha se ha dictado un acto administrativo posterior por el servicio público de salud el 31 de agosto, notificado en la misma fecha (y además conocido por la empresa mediante la remisión del correspondiente parte), que extiende la baja médica hasta el viernes 14 de septiembre. Este segundo acto también surtía efectos desde su notificación y, dado que era posterior al notificado el 4 de septiembre, dejaba sin efectos el primero".

Expone la sentencia que, aún a pesar de que ese segundo acto administrativo -la baja médica que se prolonga hasta el 14 de septiembre de 2018- fuese "casi con seguridad" contrario a Derecho, no por ello deja de tener efectos, dado que los actos administrativos, tal y como dicta el art. 39.1 de la Ley 39/2015 se presumen válidos y serán ejecutivos en los términos previsos en la norma,  debiendo ser anulados a través de las correspondientes vías jurídicas.

Ello se refleja en la sentencia del siguiente modo:

"Es cierto que este segundo acto administrativo era casi con seguridad contrario a Derecho, al vulnerar lo dispuesto en el artículo 170.1 de la Ley General de la Seguridad Social , ya que durante los 180 días siguientes al alta médica del INSS el servicio público de salud quedaba despojado de su competencia para confirmar altas previas o dictar nuevas altas por la misma o similar patología, pero el que este acto administrativo pudiera ser contrario a Derecho no le priva de la presunción de validez y de la correspondiente ejecutividad conforme al artículo 39.1 de la Ley de Procedimiento Administrativo , sino que en su caso debía ser dejado sin efecto por las vías previstas en el ordenamiento jurídico administrativo, lo que no consta que ocurriera. Por tanto era un acto administrativo presuntamente válido y eficaz y la conducta del trabajador quedó amparada en el mismo. En definitiva, si por un problema de coordinación entre los servicios o por cualquier otra causa después de un acto administrativo de alta médica dictado por el INSS se produce una baja médica dictada por el servicio público de salud, este segundo acto despliega su eficacia independientemente de su validez, dado que para declarar su invalidez y dejar el mismo sin efecto, como ocurre con cualquier otro acto administrativo, es preciso seguir los procedimientos previstos en la legislación".

Sentencia completa