GRADUACIÓN DE LAS SANCIONES EN MATERIA DE CONSUMO. UN BREVE APUNTE

Para determinar la cuantía de la sanción a imponer dentro de la horquilla brindada por la previa calificación de la infracción, calificación que normalmente abarca tres categorías (infracciones calificadas como leves, graves o muy graves), el instructor ha de partir de la regulación establecida en la normativa general aplicable a todo procedimiento administrativo y a la normativa sectorialmente aplicable por razón de la materia.

Nuestra norma cabecera reguladora del procedimiento administrativo común, Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, no estable explícitamente la necesidad de graduar las sanciones, limitándose a exponer en el tercer apartado de su art. 131 lo siguiente:

“En la determinación normativa del régimen sancionador, así como en la imposición de sanciones por las Administraciones Públicas se deberá guardar la debida adecuación entre la gravedad del hecho constitutivo de la infracción y la sanción aplicada, considerándose especialmente los siguientes criterios para la graduación de la sanción a aplicar:

    A) La existencia de intencionalidad o reiteración.

    B) La naturaleza de los perjuicios causados.

    C) La reincidencia, por comisión en el término de un año de más de una infracción de la misma naturaleza cuando así haya sido declarado por resolución firme”.

La falta de referencia a la necesidad de graduar las sanciones administrativas  también se constata en el Reglamento para el ejercicio de la potestad sancionadora aprobado por el Real Decreto 1398/1993, de 4 de agosto, por el que se aprueba el Reglamento del Procedimiento para el Ejercicio de la Potestad Sancionadora que obvia esta cuestión, lo que se contradice con lo relevante de los efectos de la graduación, ya que no hay que olvidar las importantes consecuencias económicas que, en ocasiones, suponen para los administrados la determinación concreta de las sanciones impuestas, dentro de una determinada calificación cuya horquilla puede oscila millares de euros (piénsese en infracciones calificada muy graves o graves en materia sanitaria), debiendo establecerse reglas precisas aplicables al procedimiento administrativo sancionador para circunscribir y limitar la discrecionalidad administrativa que pueda existir a la hora de determinar la cuantía concreta de la sanción económica a imponer. Ello redundaría, sin duda, en la imprescindible seguridad jurídica que ha de presidir la actuación de la Administración en su relación con los ciudadanos.

Esa importancia del instituto de la graduación de las sanciones es constatada por nuestros tribunales.

Así, en la Sentencia 113/2002, de 9 de mayo, el Tribunal Constitucional establece que  «las sanciones, y no sólo las infracciones, se encuentran sometidas al principio constitucional de legalidad», incluyendo la fijación de la cuantía de las multas, razón por la cual consideramos que «el aumento de la cuantía de la sanción pecuniaria introducido por el Real Decreto mencionado debía haberse realizado por ley, pues constituye una modificación cuantitativa de la sanción que no goza de la cobertura legal necesaria».

Aun más, este Tribunal ha señalado que la garantía de lex certa no resulta satisfecha tan sólo mediante la tipificación de las infracciones y la definición y, en su caso, graduación de las sanciones que pueden ser impuestas a los infractores, realizadas por la ley, sino que, además, es elemento esencial y lógico de dicha garantía la determinación de la correlación necesaria entre los actos o conductas tipificados como ilícitos administrativos y las sanciones consiguientes a los mismos (TC SS 219/1989, de 21 Dic., FJ 4; y 207/1990, de 17 Dic., FJ 3)”.

Por su parte, el Tribunal Supremo no ve reproche alguno en que en la norma que califique una infracción como muy grave tenga una escala amplia de la sanción económica a imponer, precisamente porque dicho hecho motiva la correcta individualización de la sanción en función de la graduación procedente en cada caso y de las circunstancias susceptibles de ser apreciadas. Ello consta en la sentencia de la Sala Tercera, de lo Contencioso-administrativo, Sección 4ª, Sentencia de 25 Mayo 2004, rec. 207/2002, en cuyo Fundamento de Derecho Octavo podemos leer lo siguiente:

 “En cuanto al segundo aspecto del motivo, la "desproporción" de la propia previsión normativa, el hecho de que en ella figure una escala tan amplia como la delimitada por las cantidades mínimas y máximas no resulta, en abstracto, reprochable, sino por el contrario, una circunstancia que puede favorecer la correcta individualización de la sanción, en función de la diversa gravedad susceptible de ser apreciada en las conductas sancionadas. O, dicho en otros términos, cuando la importancia de los resultados y la intensidad de la culpabilidad puede resultar muy diferente dentro de las conductas subsumibles en una misma calificación -la de infracción muy grave-, lejos de ser un inconveniente, puede resultar oportuno, desde el punto de vista de la proporcionalidad, la previsión de una sanción enmarcada por amplios límites mínimo y máximo para facilitar la graduación procedente en cada caso”.

Volviendo a insistir en la importancia de la graduación de la sanción en el procedimiento administrativo sancionador, ya que ésta fijará la sanción concreta a imponer y será un parámetro de ponderación en caso de impugnación ante la jurisdicción contencioso-administrativa a la hora de valorar judicialmente su adecuación a las principios jurídicos que rigen la potestad administrativa sancionadora, no dejamos de extrañarnos sobre su parca regulación en la legislación básica aplicable al procedimiento administrativo común.

¿Qué reglas, entonces, son aplicables para determinar los posibles “grados”, ponderando las circunstancias agravantes o atenuantes que puedan existir en el caso o procedimiento administrativo sancionador concreto?.

En primer lugar, se aplicará la legislación sectorial aplicable por razón de la materia y si ésta no contiene reglas específicas, habrá que acudir por analogía a las reglas aplicables al procedimiento penal, ya que no hay que olvidar que el procedimiento penal y el procedimiento administrativo sancionador participan de una misma naturaleza derivada de la potestad sancionadora del Estado, entendido como organización unitaria que en sentido amplio abarcaría la actividad de todas las organizaciones territoriales. De ello se nos habla en una interesante sentencia dictada por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo  nº 1 de Guadalajara (Sentencia nº 2328/2007, de 20 de diciembre), en la que se recoge:

“Así las cosas, puede afirmarse que, en materia de sanciones administrativas, la ausencia de una normativa equivalente a la denominada "parte general" del Derecho Penal, no debe ser interpretada, como ha señalado el Tribunal Supremo en reiteradas ocasiones, como un apoderamiento a la Administración para la aplicación arbitraria de sus facultades sancionadoras, pues tratándose de una laguna que debe cubrirse con las técnicas propias del derecho penal ordinario, resulta obligado seguir los mismos principios en una y en otra esfera; por lo tanto deben aplicarse, en la graduación de las sanciones, criterios similares a los del derecho penal. Pues bien, partiendo de lo expuesto ha de señalarse, (como entendió nuestro Tribunal Supremo en su Sentencia de 7 de julio de 2.003), que el principio de proporcionalidad, en su vertiente aplicativa ha servido en la jurisprudencia como un importante mecanismo de control por parte de los Tribunales del ejercicio de la potestad sancionadora de la Administración, cuando la norma establece para una infracción varias sanciones posibles o señala un margen cuantitativo para la fijación de la sanción pecuniaria; y, así, se viene insistiendo en que el mencionado principio de proporcionalidad o de la individualización de la sanción para adaptarla a la gravedad del hecho, hacen de la determinación de la sanción una actividad reglada y, desde luego, resulta posible en sede jurisdiccional no sólo la confirmación o eliminación de la sanción impuesta sino su modificación o reducción.

De este modo, y centrándonos en la materia objeto del presente procedimiento, que no es otra que la relativa a la protección del consumidor, ha mantenido nuestra Jurisprudencia, de la que sirve de ejemplo la Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cantabria de 8 de febrero de 2.000, que el artículo 36 de la Ley 26/1.984, de 19 de julio, General para la Defensa de los Consumidores y Usuarios establece los criterios objetivos de graduación de las sanciones, dentro de cada categoría, configurando los grados mínimo, medio y máximo, de tal forma que la Administración no es libre de imponer las sanciones en el grado que bien le parezca, sino que ha de sujetarse con precisión a la invocación y prueba de alguna de las circunstancias recogidas en el artículo 35citado, toda vez que, de lo contrario, se vulneraría el principio de proporcionalidad, que impone el acomodo de los actos administrativos a la importancia y características del presupuesto de hecho que se viene a regular. La absoluta falta de concreción de circunstancia alguna equivale, en la práctica, a la ausencia de toda posibilidad de agravar la posición jurídica del administrado, a partir del grado mínimo, no necesitado de específica prueba de concurrencia de factor agravatorio alguno”.

Remisión al código penal en caso de faltar legislación sectorialmente aplicable

La remisión a las reglas que rigen la graduación las sanciones administrativas a las establecidas en el ámbito penal, hace que tengamos a su vez que remitirnos a las reglas establecidas en el código penal con la dificultad actual de que ahora las penas establecidas en dicho código aplicables a los delitos ya no se gradúan en tres partes (grado mínimo, medio y máximo) tal y como hacían las reglas de determinación de la pena que se recogían en el art. 61 del Código Penal de 1973 en su redacción operada a través de la Ley Orgánica 8/83, a cuyo tenor:

1ª. Cuando en el hecho concurriera sólo alguna circunstancia atenuante, impondrán la pena en su grado mínimo.

2ª. Cuando concurriera sólo alguna circunstancia agravante la impondrán en su grado medio o máximo. Si concurrieran varias se impondrá en su grado máximo.

3ª. Cuando concurrieran circunstancias atenuantes y agravantes, las compensarán racionalmente para la determinación de la pena, graduando el valor de unas y otras.

4ª. Cuando no concurrieran circunstancias atenuantes ni agravantes, lo Tribunales, teniendo en cuenta la mayor o menor gravedad del hecho y la personalidad del delincuente, impondrán la pena en el grado mínimo o medio.

5ª. Cuando sean dos o más las circunstancias atenuantes, o una sola muy calificada, y no concurra agravante alguna, los Tribunales podrán imponer la pena inmediatamente inferior en uno o dos grados a la señalada, aplicándola en el grado que estimen pertinente, según la entidad y número de dichas circunstancias.

(…)

En la actualidad, el Código Penal español vigente aprobado por la Ley Orgánica 10/1995, de 23 de noviembre, ya no habla de grado mínimo, medio o máximo, en las penas aplicables a delitos, sino de “pena en la mitad inferior” y de “pena en la mitad superior”, “de la que fije la ley para el delito” (art. 66).

También expone la posibilidad de aplicar penas superiores e inferiores “en grado”, que se formarían (art. 70) partiendo de la cifra máxima (o mínima) para el delito que se trate, aumentando (o disminuyendo) ésta en la mitad de su cuantía.

Por lo que se refiere a la graduación de las penas establecidas para las faltas en el Código Penal, éste se limita a establecer que “en la aplicación de las penas de este Libro (Libro III dedicado a “las faltas y sus penas” procederán los Jueces y Tribunales, según su prudente arbitrio, dentro de los límites de cada una, atendiendo a las circunstancias del caso y del culpable, sin ajustarse a las reglas de los artículos 61 a 72 de este Código”.

Graduación de las sanciones en materia de Defensa del Consumidor.

De oportunidad perdida puede calificarse la regulación establecida en el ámbito de graduación de las sanciones por el Real Decreto Legislativo 1/2007, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley General para la Defensa de los Consumidores y Usuarios y otras leyes complementarias, ya que no sólo no aclara nada –pudiendo haberlo hecho- sino que redunda en el error de confundir el instituto de la calificación de las infracciones con el de graduación. Así, denominándose el artículo 50 “Graduación de las sanciones”, establece en su primer apartado que “Las infracciones podrán calificarse por las Administraciones públicas competentes como leves, graves y muy graves, atendiendo a los criterios de riesgo para la salud, posición en el mercado del infractor, cuantía del beneficio obtenido, grado de intencionalidad, gravedad de la alteración social producida, generalización de la infracción y reincidencia”. Nada dice de la aplicación de varios grados que determinen la sanción concreta a imponer y, por supuesto, de reglas a aplicar para la determinación de aquéllos en función de la existencia, o no, de los criterios señalados.

El artículo 51 del RDL 1/2007 continúa con la confusión, estableciendo a su vez en su apartado 1 lo siguiente:

Artículo 51.Sanciones.

1. Las infracciones en materia de defensa de los consumidores y usuarios previstas en esta Norma serán sancionadas por las Administraciones públicas competentes con multas de acuerdo con la siguiente graduación:

a) Infracciones leves, hasta 3.005,06 euros.

b) Infracciones graves, entre 3.005,07 euros y 15.025,30 euros, pudiendo rebasar dicha cantidad hasta alcanzar el quíntuplo del valor de los bienes o servicios objeto de la infracción.

c) Infracciones muy graves, entre 15.025,31 y 601.012,10 euros, pudiendo rebasar dicha cantidad hasta alcanzar el quíntuplo del valor de los bienes o servicios objeto de infracción.

Resulta, en este sentido, chocante que sea técnicamente más preciso el aún vigente Real Decreto 1945/1983, de 22 de junio, por el que se regulan las infracciones y sanciones en materia de defensa del consumidor y de la producción agroalimentaria que, al menos, no confunde la calificación de las infracciones con la graduación de las sanciones, estableciendo en su art. 10.2 lo siguiente:

“Sin perjuicio de lo establecido en los artículos 6, 7 y 8 del presente Real Decreto, la cuantía de la sanción se graduará de conformidad con los siguientes criterios:

   - El volumen de ventas.

   - La cuantía del beneficio ilícito obtenido.

   - El efecto perjudicial que la infracción haya podido producir sobre los precios,   el consumo o el uso de un determinado producto o servicio o sobre el propio sector productivo.

-El dolo, la culpa y la reincidencia”.

No obstante, partiendo del hecho de que la totalidad de las CCAA cuenten con su Ley específica en materia de defensa del consumidor, habrá que acudir a la misma para aplicar las reglas que regulen la graduación de las sanciones establecidas por la comisión de las infracciones tipificadas en aquélla.

Citando casos concretos, la Ley 11/1998, de 9 de julio, de Protección de los Consumidores de la Comunidad de Madrid, regula la graduación de las sanciones en su art. 58 que establece los agravantes y atenuantes a considerar:

Artículo 54. Graduación de sanciones.

La graduación de las sanciones se efectuará atendiendo a las circunstancias siguientes:

    Agravantes:

-          Existencia de intencionalidad o reiteración en la conducta infractora.

-          La reincidencia, por comisión en el término de un año de más de una infracción de la misma naturaleza, cuando así haya sido declarado por resolución firme.

-          El volumen de ventas o de prestación de servicios afectados.

-          La naturaleza de los perjuicios causados a los consumidores.

-          Que afecte a productos, bienes o servicios de uso común o primera necesidad.

-          La existencia de requerimiento de subsanación de irregularidades.

    Atenuantes:

-          La subsanación posterior de los hechos siempre que se realice antes de dictarse resolución del procedimiento sancionador.

-          La reparación efectiva del daño causado.

Este esquema se repite en el caso del Principado de Asturias, cuya Ley 11/2002, de 2 de diciembre, de los Consumidores y Usuarios, dicta en su art. 42 lo siguiente:

Artículo 42. Graduación de las sanciones.

1. Las sanciones se impondrán teniendo en cuenta las circunstancias concurrentes en el momento de cometerse la infracción, considerándose las siguientes circunstancias para la graduación de las mismas:

    Circunstancias agravantes:

-          Intencionalidad o reiteración en la conducta infractora.

-          Volumen de ventas o de prestación de servicios afectados.

-          Naturaleza de los perjuicios ocasionados.

-          Existencia de requerimiento de subsanación de irregularidades.

-          La afectación a productos o servicios de uso común o de primera necesidad.

-          La reincidencia, por comisión en el término de un año de más de una infracción de la misma naturaleza cuando así haya sido declarado por resolución administrativa firme.

    Circunstancias atenuantes:

-          La subsanación, durante la tramitación del expediente, de las infracciones cometidas.

-          La reparación efectiva de los daños y perjuicios causados. En el supuesto de que una infracción en materia de consumo haya causado algún tipo de daños o perjuicios, la satisfacción o reparación de los mismos será una circunstancia atenuante en orden a la graduación de la sanción impuesta, pudiendo imponerse ésta en su grado mínimo. A dichos efectos el órgano instructor comunicará al infractor, al inicio de las actuaciones relativas al procedimiento sancionador, las pretensiones del denunciante.

La Ley 22/2010, de 20 de julio, del Código de consumo de Cataluña, por su parte, incluso establece a la hora de determinar criterios de graduación no sólo circunstancias atenuantes y agravantes, sino también “mixtas”, que se supone que pueden servir tanto para atenuar como para disminuir el grado de la sanción y, con ello, su cuantía.

Dice así su artículo 333-2.

Graduación de las sanciones.

1. Para determinar la cuantía y extensión de la sanción dentro de los mínimos y máximos establecidos, deben tenerse en cuenta las circunstancias agravantes, atenuantes y mixtas.

2. Son circunstancias agravantes las siguientes:

-          La reincidencia o reiteración de las conductas infractoras.

-          El incumplimiento de las advertencias o los requerimientos previos formulados por la Administración para que se enmienden las irregularidades detectadas.

-          La posición relevante del infractor o infractora en el mercado.

-          El hecho de que los afectados sean colectivos especialmente protegidos.

3. Son circunstancias atenuantes las siguientes:

-          La reparación o enmienda total o parcial de modo diligente de las irregularidades o los perjuicios que han originado la incoación de la sanción.

-          El sometimiento de los hechos al arbitraje de consumo.

4. Son circunstancias mixtas las siguientes:

-          El volumen de negocio con relación a los hechos objeto de la infracción y la capacidad económica de la empresa.

-          La cuantía del beneficio obtenido.

-          Los daños o perjuicios causados a las personas consumidoras.

-          El número de personas consumidoras afectadas.

-          El grado de intencionalidad.

-          El período durante el cual se ha cometido la infracción.

5. Las circunstancias agravantes o atenuantes no deben tenerse en cuenta si la presente Ley las ha incluido en el tipo infractor o si han sido tenidas en cuenta para calificar la gravedad de la infracción.

6. Las sanciones deben imponerse de modo que la comisión de la infracción no resulte más beneficiosa para el infractor o infractora que el cumplimiento de las normas infringidas.

Siguiendo con ejemplos, cabe citar la Ley 13/2003, de 17 de diciembre, de Defensa y Protección de los Consumidores y Usuarios de Andalucía, que con exquisito detalle ofrece –a excepción de otras normas autonómicas- una detallada regulación del mecanismo de graduación de las sanciones, no sólo estableciendo circunstancias agravantes o atenuantes, sino también detallando cómo se han de ponderar éstas y pareciendo aplicar analógicamente las mismas reglas establecidas en el Código Penal vigente, a la hora de graduar las penas delictuales.

Así, el art. 80, prescribe lo siguiente:

“Art 80. Tramos de las multas.

    A efectos de graduación de la sanción de multa, en función de su gravedad, esta se dividirá en dos tramos, inferior y superior, de igual extensión. Sobre esta base se observarán, según las circunstancias que concurran, las siguientes reglas:

1.º Si concurre sólo una circunstancia atenuante, la sanción se impondrá en su mitad inferior. Cuando sean varias, en la cuantía mínima de dicha mitad, pudiendo llegar en supuestos muy cualificados a sancionarse conforme al marco sancionador correspondiente a las infracciones inmediatamente inferiores en gravedad.

2.º Si concurre sólo una circunstancia agravante, la sanción se impondrá en su mitad superior. Cuando sean varias o una muy cualificada, podrá alcanzar la cuantía máxima de dicha mitad.

3.º Si no concurren circunstancias atenuantes ni agravantes, el órgano sancionador, en atención a todas aquellas otras circunstancias de la infracción, individualizará la sanción dentro de la mitad inferior.

4.º Si concurren tanto circunstancias atenuantes como agravantes, el órgano sancionador las valorará conjuntamente, pudiendo imponer la sanción entre el mínimo y el máximo correspondiente a la calificación de la infracción por su gravedad.

    Para la determinación de la multa procedente, aunque sin bajar en ningún caso del mínimo legalmente establecido, se podrá tener en cuenta la situación económica del infractor.”

Entendemos que la regulación establecida en la ley andaluza es la vía a seguir para garantizar una plena seguridad jurídica al administrado que posibilita, a su vez, un control jurisdiccional eficaz ya que permite valorar si la sanción se adecua, o no, a los parámetros previamente fijados por una norma de rango legal y lo que es más importante: si se ha llevado a efecto partiendo de criterios objetivos que haya sopesado y explicitado en la resolución sancionadora la existencia de circunstancias agravantes o atenuantes que hayan determinado –y motivado- la concreta sanción impuesta.

El vicioso círculo de la miseria, de Juan T. Delgado

Fuente del artículo: El Mundo

La economía es un juego de equilibrios donde el movimiento de una variable altera, en mayor o menor medida, el comportamiento del conjunto. El paro es una fuerza mayor, quizá la incógnita de la ecuación que más pesa en el resultado final. El único indicador capaz de provocar una reacción en cadena. Es la tabla central de la balsa: si se agrieta descoloca a las demás, y deja que el mar se cuele dentro, hasta engullirla.

La economía española lleva tres años haciendo aguas por culpa del paro. Según la última Encuesta de Población Activa (EPA), bastan sólo 89.800 ciudadanos más para que el desempleo en nuestro país alcance el récord de los cinco millones.

5.000.000. La cifra da vértigo. Porque esconde 5.000.000 de historias, cientos de miles de ellas dramáticas. La EPA revela que hay 1,38 millones de hogares con todos sus miembros en el paro. Sin ingresos, queda poco dinero para afrontar los gastos básicos (alimentación y vivienda) y casi nada, o nada, para lo demás. Nada para ocio. Nada para ropa y calzado. Nada para viajar. Por eso el consumo se estrella.

El Instituto Nacional de Estadística (INE) anunció ayer que las ventas de los comercios cayeron casi un 8% en marzo. Las tiendas llevan ocho meses seguidos malvendiendo. O lo que es peor, liquidando existencias. Los españoles no tienen fondos para irse de compras porque sus ingresos han caído o se han esfumado. Y porque los precios, para colmo, se han disparado.

La inflación roza el 4%, tras aumentar dos décimas en marzo. El tercer pésimo dato lo acaba de confirmar también el INE, convertido hoy, a su pesar, en pájaro de mal agüero, en pregonero de tragedias. Como el doctor que traga saliva para anunciar a los familiares que el paciente en estado crítico sigue empeorando.

Lo alarmante es que la inflación engorda, principalmente, por tres motivos. Uno: la subida de los carburantes, consecuencia de las tensiones geopolíticas y de la especulación de los inversores, a los que poco importa que el bolsillo del consumidor tenga agujeros, o grietas las cuentas de las economías más débiles. Dos: el encarecimiento de los alimentos, consecuencia en gran parte por la voracidad de los mismos inversores, que anteponen la obtención del máximo beneficio incluso a la amenaza de hambruna. Y tres: los propios desequilibrios de una economía podrida y hundida.

Para combatir la caída de la riqueza (PIB) e impulsar el consumo, los bancos centrales han optado durante mucho tiempo por mantener bajo los tipos de interés. El problema del dinero barato es que recalienta la inflación. Y la inflación elevada acaba afectando al paro ...y al paro. El círculo vicioso y viciado se cierra. Y los ciudadanos quedan atrapados dentro, muchos de ellos asomándose al precipicio desde el que se divisa la miseria. En España ya hay casi cinco millones. Y los que quedan.

El acceso a una vivienda digna o el derecho a la salud no son meras prestaciones sociales, son derechos humanos. Amnistía Internacional presenta el informe "Derechos a la intemperie".

A.I. presenta el informe “Derechos a la intemperie”, denunciando la falta de protección adecuada de los derechos económicos, sociales y culturales de la ciudadanía española.

Fuente: Amnistía Internacional

No se protegen adecuadamente los derechos económicos, sociales y culturales

En España existe un déficit en la protección jurídica de los derechos económicos, sociales y culturales (DESC). Tanto las leyes como las actuaciones de las autoridades administrativas y judiciales, reflejan que estos derechos son tratados como meras prestaciones sociales, lo que se traduce en graves impactos en las vidas de las personas. Especialmente en los 9 millones de personas que viven en la pobreza, en las cerca de 200.000 personas que no tienen cobertura sanitaria pública porque ya no reciben ningún tipo de subsidio de desempleo o porque no han trabajado nunca, o en las miles de personas que pueden ser desalojadas forzosamente de sus casas. Sólo en Cañada Real (Madrid), entre 25.000 y 40.000 personas, según las fuentes, podrían ser desalojadas sin ningún tipo de garantías.

La indefensión se produce en el plano más básico como es el acceso a la información y se agrava cuando se limita seriamente la posibilidad de que si estos derechos son vulnerados puedan ser reclamados ante la justicia y se pueda obtener reparación. Esta es una de las principales conclusiones del informe Derechos a la intemperie. Dificultades para hacer valer los derechos económicos, sociales y culturales en España, que Amnistía Internacional ha presentado por Amnistía Internacional ayer 27 de abril.

 “Estamos hablando del derecho a una vivienda digna y del derecho a la salud, entre otros. Estos no son derechos inferiores a otros derechos humanos. Sin embargo su fuerza legal se ve reducida cuando son regulados con menores garantías y mecanismos para reclamarlos. No proteger estos derechos produce verdaderos dramas humanos”, destacó Esteban Beltrán, director de Amnistía Internacional España.

El hecho de no disfrutar del derecho a una vivienda adecuada o no tener acceso a la atención en salud, puede minar además otros derechos, incluso la vida. Exigirlos ante las administraciones y acceder a la justicia cuando son vulnerados son experiencias que para millones de personas en España son completamente ajenas a su realidad

España ha ratificado entre otros, el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, lo que conlleva el deber de respetarlos,  protegerlos y hacer que sean realidad para todas las personas.
 

“Ante el potencial incumplimiento de estas obligaciones las personas deben estar protegidas. Las autoridades deben instaurar mecanismos claros de rendición de cuentas, que incluyan recursos efectivos, acceso a la justicia y tutela efectiva. La indefensión y los obstáculos legales o en la práctica para exigir estos derechos producen y agravan la pobreza. Esta desprotección nos hace a todas las personas mucho más vulnerables”, señaló Esteban Beltrán.

Derecho a una vivienda adecuada

Diferentes organismos internacionales llevan años alertando a España sobre la situación de la vivienda. En 2004, el Comité de Derechos Económicos Sociales y Culturales alertaba de la situación de las personas sin hogar, y de las personas afectadas por los desalojos forzosos.

“Miles de personas son desalojadas forzosamente de sus viviendas o están en riesgo inminente de serlo sin que se les informe previamente, sin permitirles participar en decisiones que afectan a su vida y sin ofrecerles alojamientos alternativos. Estas personas, además de quedarse sin hogar, sin duda, verán como sus condiciones de vida empeoran”, manifestó Esteban Beltrán.

Amnistía Internacional recuerda que los desalojos forzosos, que se realizan sin protección legal y sin otras garantías, están prohibidos por el derecho internacional y son considerados como graves violaciones de derechos humanos.

En 2008, el Relator Especial de Naciones Unidas sobre una vivienda adecuada llamó la atención a España sobre la necesidad de adoptar una política nacional de vivienda basada en los derechos humanos y en la protección de los grupos más vulnerables, de evaluar los efectos de los desalojos forzosos sobre las personas y garantizar la posibilidad de invocar ante los tribunales el derecho a una vivienda adecuada.

Se ocupó también de la relación entre este derecho y la violencia contra las mujeres, al ser ellas las que para ponerse a salvo de sus agresores habitualmente abandonan sus viviendas. Para el relator, la falta de acceso a la vivienda en España puede afectar las posibilidades de estas mujeres para salir de la violencia.

Por último, alertó del alto nivel de endeudamiento de las familias por los créditos hipotecarios, y de que esto podría traer problemas de pago en el futuro. Cuatro años más tarde de ese informe, y según datos del Consejo General del Poder Judicial, desde 2007, año de inicio de la crisis, hasta finales del 2010 se han iniciado 271.570 ejecuciones hipotecarias. “A pesar de esta cifra, hasta la fecha no se han dispuesto medidas legislativas para abordar este problema”, apuntó Beltrán.

Amnistía Internacional ha documentado casos en este informe de desalojos forzosos en la Cañada Real Galiana en Madrid y en el distrito de Sant Martí en Barcelona llevados a cabo sin ningún tipo de garantías de protección para las personas y obviando las obligaciones del Estado en materia del derecho a la vivienda. Asimismo, el informe denuncia la carga policial llevada a cabo en abril de 2010 contra las personas que defendieron el barrio de El Cabanyal en Valencia, ante la degradación provocada seguida de derribos para favorecer la realización de un proyecto urbanístico en el barrio. Por último, la investigación incluye la situación de extrema gravedad vivida por las personas sin hogar de Vigo que no cuentan con un albergue en condiciones, habiendo muerto 37 personas sin hogar en los últimos años.

Derecho a la salud, incluida  la salud mental

Con respecto a la protección del derecho a la salud en 2009, el Comité Europeo de Derechos Sociales reiteraba a España que el sistema sanitario de salud debería ser accesible para toda la población, pedía información sobre listas de espera y retrasos indebidos en el acceso a la atención sanitaria, y planteaba la necesidad de que se incrementaran las camas hospitalarias y las de atención psiquiátrica.

“Puede existir la percepción de que el derecho a la salud está suficientemente protegido en España, pero esto no es real. Y desde luego no es una realidad para las personas con enfermedad mental”, dijo Esteban Beltrán.

Según el propio Ministerio de Sanidad, en 2009, existen tres grupos de población que no están cubiertos por asistencia sanitaria gratuita: personas en paro no perceptores de subsidios asistenciales de desempleo, personas que no han trabajado nunca o lo han hecho de manera esporádica o en economía irregular, y personas que ejercen profesiones liberales incluidas en Colegios profesionales, no integradas en el Régimen Especial de Trabajadores Autónomos. Entre 90.000 y 180.000 personas de los dos primeros colectivos carecen de cobertura asistencial sanitaria pública y gratuita en España. Unas cifras que podrían ser mayores debido a la crisis económica.

“La situación de las personas con enfermedad mental no es ninguna prioridad para las autoridades españolas. Los recursos existentes para atender a estas personas son limitados, lo que dificulta que se puedan conseguir diagnósticos tempranos y tratamientos adecuados y eficaces”, manifestó el director de Amnistía Internacional.

Según datos de 2008 de la Organización Mundial de la Salud, España se encuentra en los últimos lugares con respecto al resto de países europeos en lo que se refiere a recursos destinados a la atención de la salud mental,  con 6.1 psiquiatras por cada 100.000 habitantes.

Obstáculos para la defensa de los DESC

Pese a las obligaciones internacionales contraídas por España, Amnistía Internacional ha identificado numerosos obstáculos para el cumplimiento de los DESC.

Respaldo jurídico y garantías.  

Ni siquiera la Constitución Española otorga a los DESC, a excepción del derecho a la educación, las mismas garantías de protección que a otros derechos. Son considerados 'principios rectores', que dependerán de leyes específicas. Pero ni las leyes estatales, ni las  autonómicas especifican el contenido mínimo del derecho, ni quien responde en caso de que no se respeten.

Mecanismos de verificación y rendición de cuentas. 

El principio de realización progresiva de los DESC, la prohibición de  su regresividad, así como el principio de igualdad con la consiguiente prohibición de discriminación,  son obligaciones que deben ser  reforzados por herramientas y mecanismos de verificación y rendición de cuentas, y que actualmente no existen.

 Derecho a la información y a la participación, a expresarse, organizarse y defenderlos.   

Cuando no se cuenta con información, o el lenguaje es excesivamente técnico y opaco, cientos de miles de personas pueden ser presas fáciles de prácticas abusivas. La ausencia de una ley en España que regule el acceso a la información, las aboca también a no poder salir de la pobreza.

Recursos legales disponibles, acceso a la justicia y tutela efectiva.   

La posibilidad de acceder a la justicia resulta más bien remota para muchas personas, en el mejor de los casos reactiva ante situaciones críticas, además de ser costeada en muchas ocasiones por sus precarias economías.

Discriminación y estigmatización. 

Amnistía Internacional ha advertido con preocupación acerca de la estigmatización producida por algunos discursos  institucionales dirigidos contra las personas de ciertos sectores en situación de vulnerabilidad en España, lo que acentúa que no sean percibidas por la sociedad como titulares de derechos, y promueve la indiferencia respecto a lo que les pueda ocurrir.

      “Para las familias en riesgo de pobreza y en circunstancias de espacial necesidad, reclamar protección de los servicios sociales puede significar restricciones graves sobre la vida privada y familiar. Para muchas madres, tanto adultas como adolescentes, la pérdida de la tutela de sus hijos se cierne como una amenaza por carecer de medios económicos”, explicó Esteban Beltrán.

Agenda de diez puntos para proteger los DESC en España

Amnistía Internacional recomienda al Gobierno central, los Gobiernos autonómicos, ayuntamientos, las Cortes Generales, los Parlamentos autonómicos y la Administración de Justicia que, en función de sus competencias, adopten todas las medidas necesarias para garantizar que las personas puedan exigir y hacer valer sus DESC, sin discriminación, ante la administración y los tribunales en todo el territorio del Estado, lo que supone la adopción de una agenda con los siguientes diez puntos:

1• Ratificar los instrumentos internacionales de protección de los DESC, como la Carta Social Europea Revisada, entre otros, y dar cumplimiento a sus obligaciones internacionales; entre ellas, la adopción de todas las medidas necesarias para implementar el Protocolo Facultativo del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, por completo y sin demoras, con vistas a garantizar su plena efectividad en el momento de su entrada en vigor.

2• Aprovechar que, en el supuesto de una posible reforma constitucional, se garantice la máxima protección de todos los DESC, sin establecer distinciones entre derechos y asegurando su eficacia y la disponibilidad de recursos idóneos y accesibles para hacerlos valer.

3• Garantizar que tanto la legislación estatal como la autonómica que pueda afectar al derecho a la salud y a la vivienda, asegure el respeto, protección y realización del contenido mínimo de estos derechos. Determinar quién detenta la obligación, y establecer los mecanismos para reclamarlos ante la administración y la justicia.

Asegurar que no se establecen desigualdades territoriales por debajo de dicho contenido mínimo esencial en todo el territorio del Estado.

4• Promover legislación autonómica que incremente el respeto, protección y realización de los DESC.

5• Asegurar que las políticas y planes del Estado con consecuencias sobre los DESC se formulan con un lenguaje, contenidos e indicadores de derechos humanos, incluidos mecanismos fiables de verificación sobre su eficacia y su rendición de cuentas.

6• Producir y publicar datos desglosados comparables en todo el territorio español que sirvan para verificar el cumplimiento de las obligaciones en materia DESC, especialmente, pero no exclusivamente, en salud y vivienda, y que orienten legislaciones y políticas teniendo en cuenta las desventajas y condiciones de vulnerabilidad de sectores específicos de la población.

7• Adoptar una Ley de Acceso a la Información conforme a los criterios contemplados en el Convenio del Consejo de Europa sobre el Acceso a los Documentos Públicos, y asegurar que las personas cuentan con información detallada y que participan de manera significativa, y sin discriminación, en las decisiones que les afectan.

8• Poner fin a los desalojos forzosos en todo el territorio del Estado y desarrollar de manera urgente una legislación estatal y autonómica en materia de alojamiento en caso de emergencia.

9• Garantizar el acceso y disfrute del derecho al más alto nivel posible de salud física y mental para todas las personas (incluidas las que padecen enfermedades mentales), a través de medidas legislativas de carácter estatal y autonómico, que doten de respaldo jurídico a este derecho, así como cuantas medidas sean necesarias para garantizar el acceso y la disponibilidad de recursos idóneos para exigirlo.

10• Adoptar medidas que aseguren el conocimiento y aplicación por parte de los operadores de la administración de justicia de las normas internacionales en relación a los DESC desarrollando interpretaciones favorables a asegurar la eficacia en la realización de estos derechos y una decidida atención a la prohibición de discriminación.

Campaña Exige Dignidad

Amnistía Internacional ha realizado esta investigación en el marco de la Campaña Exige Dignidad, cuyo objetivo es poner fin a los abusos contra los derechos humanos que mantienen a las personas en la pobreza, uno de los mayores escándalos de derechos humanos. La organización viene trabajando a nivel mundial a fin de que los Estados hagan que los DESC sean ley y cumplan con sus obligaciones al respecto.

Ficheros:

Informe “Derechos a la Intemperie”

Casos_01.pdf

Recursos_legales_para_DESC.pdf

Centro de Documentación de AI: doc.es.amnesty.org.