Emitido el dictamen previo a la interposición por
el Gobierno estatal de un recurso de inconstitucionalidad contra diversos
preceptos de la "Ley de Cataluña 5/2012, de 20 de marzo, de medidas
fiscales, financieras y administrativas y de creación del impuesto sobre las
estancias en establecimientos turísticos", norma que introdujo la
obligación del pago de 1 euro por receta, el Consejo de Estado se ha
pronunciado sobre la cuestión estimando que dicha obligación -establecida en su art. 41- resulta inconstitucional con los siguientes argumentos:
1.- No cabe cuestionar la potestad tributaria
de las Comunidades Autónomas, sino el hecho de que la instauración de esta tasa
pueda, como consecuencia del ámbito sobre el que se proyecta, vulnerar el orden
constitucional de competencias y, en particular, lo dispuesto en el artículo
149.1.16 de la Constitución, que establece la competencia exclusiva del Estado
sobre las bases y coordinación general de la sanidad y la legislación sobre
productos farmacéuticos, a cuyo amparo se dictaron, entre otras, la Ley
14/1986, de 25 de abril, General de Sanidad, y la Ley 16/2003,de 28 de mayo, de
Cohesión y Calidad del Sistema Nacional de Salud.
(...) resulta oportuno traer a colación la
jurisprudencia constitucional que ha contribuido a esclarecer el alcance de
esta competencia, recogida fundamentalmente en la Sentencia 98/2004, en la que
se declaró que "la Constitución no sólo atribuye al Estado una facultad,
sino que le exige que preserve la existencia de un sistema normativo sanitario
nacional con una regulación uniforme mínima y de vigencia en todo el territorio
español (...) Y se lo exige cuando el artículo 149.1.16ª CE le atribuye las
bases en materia de "sanidad", para asegurar el establecimiento de un
mínimo igualitario de vigencia y aplicación en todo el territorio nacional en
orden al disfrute de las prestaciones sanitarias, que proporcione unos derechos
comunes a todos los ciudadanos".
La Sentencia aclara, además, que dentro de ese
sistema normativo sanitario nacional, el establecimiento de la prestación
farmacéutica y su financiación pública "constituyen un criterio básico en
materia de sanidad, pues satisfacen las exigencias formales y materiales de la
legislación básica"; y profundiza en esta idea señalando que "la
financiación pública del medicamento a través del establecimiento de precios de
referencia o sistema equivalente es, ciertamente, un aspecto esencial o nuclear
de la regulación de la prestación farmacéutica, al ser un presupuesto necesario
para el acceso de los ciudadanos a los medicamentos en condiciones de igualdad,
a precio razonable y con un precio público ajustado. Partiendo del carácter
básico de la materia en cuestión dentro del marco normativo que regula la
sanidad, forzosamente se ha de afirmar que al Estado corresponde su
regulación". En consecuencia y a renglón seguido, se considera que
"el acceso al mismo [al medicamento] en condiciones de igualdad presupone
necesariamente una regulación uniforme mínima y de vigencia en todo el
territorio español que establezca un sistema de precios de referencia a los
efectos de determinar el alcance de su financiación pública, de tal modo que
quede garantizado a todos los ciudadanos, con independencia de la Comunidad
Autónoma en que residan, el disfrute de medicamentos financiados públicamente
al menos en un mismo porcentaje mínimo, susceptible, como ha quedado ya dicho,
de ser incrementado en virtud de las disponibilidades financieras de cada
Comunidad en cuestión".
2.- Las Comunidades Autónomas no pueden incidir,
ni directa ni indirectamente, en la fijación de los precios de los medicamentos
que son objeto de financiación pública, por ser esta una cuestión que forma
parte de la competencia exclusiva estatal consagrada en el artículo 149.1.16ª
de la Constitución. Precisamente por ello no cabe admitir que, en ejercicio de
su potestad tributaria, las Comunidades Autónomas impongan gravámenes cuya
exacción comporte, en última instancia, un incremento del coste que los
ciudadanos hayan de abonar para obtener un determinado medicamento o producto
sanitario. Este es precisamente el efecto que provoca la tasa prevista en el
artículo 41 de la Ley catalana 5/2012, cuyo establecimiento tiene una clara
repercusión sobre el coste final de los medicamentos o productos sanitarios que
se dispensen en el territorio de Cataluña, ya que, como consecuencia de la
exacción de este tributo, las personas a las que se prescriba un medicamento en
dicho ámbito territorial se verán obligadas a pagar por cada receta un euro más
que los restantes usuarios del Sistema Nacional de Salud.
3.- El precepto autonómico no solo vulnera lo
dispuesto en el artículo 149.1.6ª de la Constitución, sino que también entra en
conflicto con las previsiones del artículo 149.1.1, a cuyo tenor corresponde al
Estado la competencia exclusiva para "la regulación de las condiciones
básicas que garanticen la igualdad de todos los españoles en el ejercicio de
los derechos y en el cumplimiento de los deberes constitucionales".
4.- Debe recordarse que este (competencia
exclusiva estatal para regular las condiciones básicas que garanticen la
igualdad de todos los españoles en el ejercicio de los derechos) es uno de los
títulos competenciales en que se funda la Ley estatal 16/2003, de 28 de mayo,
de Cohesión y Calidad del Sistema Nacional de Salud, que, al enunciar los
principios generales que la informan, menciona expresamente "la prestación
de los servicios a los usuarios del Sistema Nacional de Salud en condiciones de
igualdad efectiva y calidad" y "la financiación pública del Sistema
Nacional de Salud de acuerdo con el vigente sistema de financiación
autonómica" (letras a) y e) del artículo 2). En esta misma línea, el
artículo 23 de esta norma previene que "todos los usuarios del Sistema
Nacional de Salud tendrán acceso a las prestaciones sanitarias reconocidas en
esta Ley en condiciones de igualdad efectiva".
5.- En consecuencia, corresponde al legislador
estatal garantizar una unidad mínima en las condiciones de acceso a los
productos farmacéuticos con independencia del lugar en el que dentro del
territorio nacional se resida y evitar la introducción de factores de
desigualdad en la protección básica de la salud. Esta desigualdad puede venir
sin duda provocada por la exigencia de una tasa como la que crea la Ley 5/2012
de Cataluña, al obligar a los ciudadanos que adquieran medicamentos en su
ámbito territorial a realizar un desembolso mayor que el que deban afrontar en
otras partes del territorio del Estado, lo que sin duda incrementa el coste
final que para tales ciudadanos supone la dispensación de medicamentos y
productos sanitarios.
6.- Las
previsiones de la Ley catalana pueden provocar una ruptura de la exigencia constitucional
de que el acceso a las prestaciones farmacéuticas se produzca en condiciones de
igualdad en todo el territorio del Estado, vulnerándose con ello la competencia
estatal consagrada en el mencionado artículo 149.1.1ª de la Constitución.
Ver texto completo del dictamen aquí
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