Artículo 95.3 de Ley 39/2015. Limitaciones a la iniciación de un nuevo procedimiento sancionador cuando haya caducado otro anterior

Es objeto de este comentario un breve análisis, desde la perspectiva del procedimiento administrativo sancionador,  del art. 95.3 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.

Dicho precepto establece:

"La caducidad no producirá por sí sola la prescripición de las acciones del particular o de la Administración, pero los procedimientos caducados no interrumpirán el plazo de prescripción.

En los casos en los que sea posible la iniciación de un nuevo procedimiento por no haberse producido la prescripción, podrán incorporarse a éste los actos y trámites cuyo contenido se hubiera mantenido igual de no haberse producido la caducidad. En todo caso, en el nuevo procedimiento deberán cumplirse los trámites de alegaciones, proposición de prueba y audiencia al interesado".

Del texto anterior se desprende:

-Es posible iniciar un nuevo procedimiento administrativo aunque haya caducado otro anterior en el que concurriese la identidad material (mismo objeto) y subjetiva (misma causa), cuando no se haya producido la prescripción de acciones.

Esto es, una vez finalizado el plazo de prescripción de acciones no será posible iniciar un procedimiento administrativo; ahora bien, podrá iniciarse un nuevo procedimiento idéntico a otro ya caducado si dicho plazo de prescripción no ha sido agotado.

El plazo de prescripción de las acciones -que no se interrumpe a causa de la caducidad del procedimiento anterior- , y no el de caducidad del procedimiento, es la horquilla temporal que ha de respetar la Administración para iniciar un procedimento. 

Digamos que el plazo de prescripción de diferencia del plazo de caducidad en que el primero -plazo de prescripción- es el plazo máximo que dispone la Administración  "para iniciar" el procedimiento, mientras que el segundo es el plazo máximo "para finalizar" un procedimiento ya iniciado. Si transcurre el plazo para finalizar el procedimiento, esto es,  si ha caducado el procedimiento no existiría impedimento para iniciar otro si el plazo de prescripción no se hubiese agotado.

Ejemplos claros de la aplicación de esta posiblidad son los procedimientos sancionadores, en los que el plazo de prescripción de la infracción es el límite temporal a respetar para la apertura de un nuevo procedimiento administrativo sancionador, cuando otro anterior ha sido archivado por caducidad al haberse sobrepasado el tiempo establecido legalmente para notificar la resolución sancionadora. 

Así, si la norma aplicable estableciese un plazo de 12 meses para que la Administración notifique la resolución sancionadora al interesado desde la incoacción del procedimiento sancionador y dicho plazo se incumpliese, el procedimiento estaría caducado.

Ello no impediría que la Administración incoase al infractor otro procedimiento distinto al ya caducado, si no hubiese prescrito la infracción imputada (caso frecuente, cuando se fijan, por la ley sectorial aplicable,  plazos de prescripción de 3 o 5 años para las infracciones calificadas como graves o muy graves) . 

Esto es, la Administración podría iniciar un nuevo procedimiento administrativo sancionador si no hubiese transcurrido el plazo de prescripción previsto legalmente, plazo que se inicia desde la comisión de la infracción y finaliza en la fecha en la que se notifique el acuerdo de incoación del nuevo procedimiento (este plazo de finalización, es importante subrayarlo, no lo fija la fecha de adopción del acuerdo de incoación del nuevo expediente, sino la fecha en la que es notificado, o conocido, el mismo. La Sentencia del Tribunal Supremo 6067/2012, de 20 de septiembre de 2012 , rec. núm. 4482/2009, recoge FJ.5º:“Como sabemos, la incoación del expediente interrumpe la prescripción siempre que aquélla llegue al conocimiento del interesado -artículo 132.2 de la Ley 30/1992-”. Sólo así se da cumplimiento al derecho a la tutela judicicial efectiva y al principio de seguridad jurídica".

-El nuevo procedimiento iniciado, aunque coincidente subjetiva y objetivamente, es otro distinto al ya caducado que debe finalizar mediante la expresa declaración de caducidad y el archivo de las actuaciones.

Así lo establece nuestros tribunales. En la sentencia de 19 de julio pasado, Rec. 656/2018, la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, resolviendo un recurso de apelación cuyo fondo era la adecuación a la legalidad de una resolución de la Directora Gerente de la Agencia de la Vivienda Social de la Comunidad de Madrid mediante la que se declaraba la caducidad de un procedimiento anterior -al haber transcurrido el plazo establecido para su resolución expresa- sobre resolución de un contrato administrativo.

En dicha resolución, la Administración, a la par que acordaba la caducidad del primer procedimiento, inició un nuevo procedimiento para la resolución del contrato por las mismas causas y contra la misma contratista que en el procedimiento declarado caducado; Esto es, aprovechó misma resolución que declaró caducado el procedimiento para iniciar otro nuevo procedimiento, sin haber ordenado el archivo de las actuaciones del primero.

La Sala expone que "lo que se plantea ante esta forma de proceder de la Administración, es si se ajusta a Derecho que una misma Resolución administrativa, de una parte declare caducado un determinado expediente de resolución de un contrato administrativo por haber transcurrido el plazo máximo de tres meses para resolverlo, pero al mismo tiempo y declarada esa caducidad , en lugar de ordenar el archivo de las actuaciones, la Administración aproveche esa misma Resolución para incoar un nuevo procedimiento de resolución del contrato administrativo".

El Tribunal, es muy ilustrativamente, expone en su sentencia:

"La literalidad de los artículos 25 y 95 (de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común) acabados de transcribir lleva a esta Sala a concluir sin margen alguno para la duda, que la actuación administrativa enjuiciada vulnera los preceptos reseñados, porque una vez producida la caducidad de un determinado procedimiento administrativo que la Administración constata, lo único que le cabe a dicha Administración es declarar la caducidad de dicho procedimiento y ordenar su archivo, como dispone el artículo 25.1.b), y en tal caso y siempre que no hayan prescrito las acciones de la Administración para acordar la resolución del contrato, le cabe iniciar un nuevo procedimiento de resolución, como expresamente dispone el artículo 95.3.

Sin embargo, la Administración una vez verificado que el primer procedimiento de resolución contractual había caducado, no se limitó a declarar esa caducidad y a archivar el procedimiento, que es lo único que podía hacer conforme a la normativa aplicable al caso, sino que no archivó el primer procedimiento de resolución del contrato, y pese a haber verificado su caducidad , acordó incoar un segundo procedimiento de resolución contractual en la misma resolución administrativa en la que se hacía constar la caducidad del primer procedimiento de resolución del contrato. 

Esa forma de proceder es manifiestamente contraria a Derecho, porque en un procedimiento en el que se ha producido la caducidad lo único posible es la constatación de esa circunstancia de hecho y a continuación el archivo de ese procedimiento, que precisamente por haberse producido la caducidad no es apto para seguir produciendo efectos jurídicos y por tanto no cabe que en el seno de ese procedimiento caducado y que debió ser archivado, se produzca la incoación de un nuevo procedimiento que tiene el mismo objeto que el declarado caducado".

-En el nuevo procedimiento incoado se pueden incorporar actos y trámites que constan en el procedimiento declarado caducado cuyo contenido no se viese afectado por la caducidad producida.   

Ello quiere decir que no se podrán incorporar actos y trámites generados a través del procedimiento caducado ya que ello no tendría sentido con los propios efectos de la caducidad procedimental,  teniendo poca efectividad la caducidad producida si fuese posible incorporar al nuevo procedimiento los actos y trámites generados en el seno de las actuaciones procedimentales caducadas. Una excepción a esta limitación en el ámbito de los procedimientos sancionadores,  como recoge la jurisprudencia que más adelante se expondrá,  es la incorporación al nuevo procedimiento sancionador de las actuaciones del procedimiento sancionador caducado solicitadas por la persona contra la que se dirige aquél.

Ahora bien, sí resultaría viable incorporar actos independientes que no hubiesen sido generados en el procedimiento caducado (por ejemplo actas de inspección o denuncias que motivaron el inicio del procedimiento, informes externos, etc) pero que constasen en el mismo.

Los límites a la incorporación de actos y trámites vienen didácticamente explicados en la jurisprudencia que se recoge en el fundamento de derecho segundo de la sentencia dictada por la Sección 2ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia de  22 de julio de 2019 (rec. 4441/2016), exponiendo lo siguiente:

"La jurisprudencia de esta Sala, recogida en la sentencia de 18 de junio de 2014 , que a su vez se remite a las STS de 24 de febrero de 2004 (recurso 3754/2001 ) y 21 de noviembre de 2012 (recurso 5618/2009 ), estima aplicable el principio de conservación de actos y trámites del artículo 66 de la Ley 30/1992 , a los procedimientos administrativos caducados, señalando que el archivo de las actuaciones consecuencia de la declaración de caducidad, comporta:

a) Que el acuerdo de iniciar el nuevo expediente sancionador (si llega a producirse) puede y debe fundarse en los mismos documentos que, con el valor de denuncia, determinaron la iniciación del expediente caducado. De lo contrario carecería de sentido aquel mandato legal. Afirmación, esta primera, que cabe ver, entre otras, en las sentencias de esta Sala Tercera del Tribunal Supremo de fechas 1 de octubre de 2001 ), 15 de octubre de 2001, 22 de octubre de 2001 y 5 de noviembre de 2001 .

b) Que en ese nuevo expediente pueden surtir efectos, si se decide su incorporación a él con observancia de las normas que regulan su tramitación, actos independientes del expediente caducado, no surgidos dentro de él, aunque a él se hubieran también incorporado. Concepto, este, de actos independientes, que también cabe ver en las sentencias que acaban de ser citadas.

c) Que no cabe, en cambio, que en el nuevo procedimiento surtan efecto las actuaciones propias del primero, esto es, las surgidas y documentadas en éste a raíz de su incoación para constatar la realidad de lo acontecido, la persona o personas responsables de ello, el cargo o cargos imputables, o el contenido, alcance o efectos de la responsabilidad, pues entonces no se daría cumplimiento al mandato legal de archivo de las actuaciones del procedimiento caducado.

d) Que cabe, ciertamente, que en el nuevo procedimiento se practiquen otra vez las mismas actuaciones que se practicaron en el primero para la constatación de todos esos datos, circunstancias y efectos. Pero habrán de practicarse con sujeción, ahora y de nuevo, a los trámites y garantías propios del procedimiento sancionador y
habrán de valorarse por su resultado o contenido actual y no por el que entonces hubiera podido obtenerse. Y

e) Que, por excepción, pueden surtir efecto en el nuevo procedimiento todas las actuaciones del caducado cuya incorporación solicite la persona contra la que se dirige aquel, pues la caducidad "sanciona" el retraso de la Administración no imputable al administrado y no puede, por ello, desenvolver sus efectos en perjuicio de este".

Sobre el instituto de la caducidad procedimental es muy interesante la Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del  Tribunal Supremo dictada el 12.03.19 (Rec. 676/2018), cuyo fundamento de derecho tercero -que a continuación se reproduce- recoge lo que el propio tribunal denomina "consideraciones generales sobre el instituto de la caducidad".

"TERCERO. Consideraciones generales sobre el instituto de la caducidad. 

Este Tribunal Supremo ha tenido ocasión de analizar el instituto de la caducidad de los procedimientos administrativos en numerosas ocasiones, entre las más recientes cabe citar la STS nº 438/2018, de 19 de marzo (rec. 2054/2017 ). 
En la citada sentencia ya recordábamos que el ejercicio por la Administración de sus potestades de intervención está sujeta a límites, uno de ellos es el establecimiento de un plazo máximo para resolver los procedimientos. Su razón de ser obedece al deber de las Administraciones públicas de dictar resolución expresa en los plazos marcados por la ley, con ello se pretende garantizar que los procedimientos administrativos se resuelvan en un tiempo concreto, evitando la prolongación indefinida de los mismos por razones de seguridad jurídica. El incumplimiento de estos plazos conlleva como consecuencia jurídica la caducidad del procedimiento y el consiguiente archivo de las actuaciones ( artículo 44.2 de la Ley 30/1992 ), lo que no impide la apertura de nuevo expediente sobre el mismo objeto, siempre que no haya transcurrido el plazo de prescripción.
La caducidad del procedimiento se constituye así como una forma de terminación del procedimiento que penaliza la falta de diligencia de la Administración en el cumplimiento de los plazos legalmente establecidos para tramitar y resolver. La esencia de la caducidad de un procedimiento es que queda inhabilitado como cauce adecuado en el que poder dictar una resolución valida sobre el fondo. Ello motiva que numerosas sentencias de este Tribunal hayan venido sosteniendo la invalidez de las resoluciones administrativas dictadas en un procedimiento caducado, al entender que "debía considerarse extinguido, y consecuentemente nula la resolución administrativa recurrida" ( STS, de 24 de septiembre de 2008, rec. 4455/2004 ), o como se sostiene en la STS de 3 de febrero de 2010 (rec. 4709/2005 ) la obligación impuesta en una resolución administrativa dictada en un procedimiento caducado "ha perdido su soporte procedimental, y, por tanto, también, su validez y eficacia". Es más, en nuestra STS nº 9/2017, de 10 de enero (rec. 1943/2016 ) se afirmaba que "el procedimiento caducado se hace inexistente".
Los actos y resoluciones administrativas han de dictarse en un procedimiento válido, ello constituye una exigencia básica de nuestro ordenamiento administrativo que se plasma en numerosos preceptos (art. 53 de la LRJPAC) llegándose a sancionar con la nulidad de pleno derecho los actos dictados prescindiendo total y absolutamente del procedimiento establecido (art. 62.1.e) de la LRJPAC). De modo que, si el procedimiento ha devenido inválido o inexistente, como consecuencia de su caducidad, ha dejado de ser un cauce adecuado para dictar una resolución administrativa valida que decida sobre el fondo, por lo que la Administración está obligada a reiniciar uno nuevo. Así se establece también en el art 95.3 de la nueva Ley de Procedimiento Administrativo Común (Ley 39/2015) en el que se afirma "los procedimientos caducados no interrumpirán el plazo de prescripción" y se añade "En los casos en los que sea posible la iniciación de un nuevo procedimiento por no haberse producido la prescripción, podrán incorporarse a éste los actos y trámites cuyo contenido se hubiera mantenido igual de no haberse producido la caducidad. En todo caso, en el nuevo procedimiento deberán cumplimentarse los trámites de alegaciones, proposición de prueba y audiencia al interesado".
En definitiva, tanto en la Ley 30/19992 como en la Ley 39/2015 de Procedimiento Administrativo común, disponen que la caducidad conlleva la necesidad de reiniciar un nuevo procedimiento para poder dictar una resolución administrativa valida.
Por ello, en un procedimiento extinguido e inexistente no es posible dictar una resolución de fondo valida, salvo aquella que tenga como único objeto declarar la caducidad del procedimiento, tal y como dispone el art. 42.1 y 44.2 de la Ley 30/1992".


 

Imposibilidad de revisión de actos administrativos declarativos de derechos estimados por silencio positivo reconocido mediante sentencia firme

La legislación reguladora del procedimiento administrativo, tanto la actual Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, como su predecesora la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, penalizan a la Administración por la demora ante la falta de respuesta al ciudadano una vez finalizado el plazo para concluir el procedimiento por él instado, mediante la regla del silencio positivo.

Ello quiere decir que todo interesado, como regla general y  dejando a salvo las excepciones legalmente previstas, puede entender estimadas sus solicitudes si llegado el plazo para ser notificado por parte de la Administración a la que se dirigió ésta da la callada por respuesta.

Ese efecto es el famoso "silencio positivo" que se regula con carácter básico en el artículo 24 de la Ley 39/2015 en cuyos apartados 2 y 4 se recoge que "la estimación por silencio administrativo tiene a todos los efectos la consideración de acto administrativo finalizador del procedimiento" (ap. 2) y que "los actos administrativos producidos por silencio administrativo se podrán hacer valer tanto ante la Administración como ante cualquier persona física o jurídica, pública o privada. Los mismos producen efectos desde el vencimiento del plazo máximo en el que debe dictarse y notificarse la resolución expresa sin que la misma se haya expedido, y su existencia puede ser acreditada por cualquier medio de prueba admitido en Derecho".

Cabe exponer que los efectos del silencio positivo se mitigan a través del mecanismo de revisión de oficio, previsto en la propia ley procedimental , toda vez que la Administración (art. 106 Ley 39/2015) puede revisar en cualquier momento los actos afectados por nulidad de pleno derecho, actos entre los que se encuentran los actos expresos o presuntos contrarios al ordenamiento jurídico por los que se adquieren facultades o derechos cuando se carezca de los requisitos esenciales para su adquisición (art. 47.1, punto g).

El trasunto de dicho precepto, en la ley procedimiental reguladora de la Jurisdicción Social y cuando se trate de revisar actos declarativos de derechos dictados expresa o presuntamente -esto es, por silencio positivo-  por Entidades, órganos u organismos gestores de la Seguridad Social o el Fondo de Garantía Social, se encuentra en el art. 146 de la Ley 36/2011, de 10 de octubre, reguladora de la Jurisdicción Social. 

Dicho precepto posibilita la revisión de actos declarativos de derechos -por, ejemplo, prestaciones en materia de desempleo, indemnizaciones por despido o salarios no abonados cubiertas por FOGASA- por parte de aquellas entidades. Esta revisión es factible cuando existan cuantías abonadas por encima de lo que legalmente le correspondía percibir al solicitante toda vez que como otorgadores de prestaciones públicas estos organismos están obligados a velar por  el buen empleo de los fondos que administran.

Lo que ocurre es que en el caso del artículo 146 de la Ley 36/2011, dejando al lado las excepciones de su apartado 2, dicha revisión no se ejecuta por la propia Administración o "de oficio" como se contemla en el art. 106 de la Ley 39/2015, sino que en este supuesto la Administración -Entidades, órganos u Organismos gestores de la Seguridad Social y el Fondo de Garantía Salarial, tendrá que acudir al correspondiente Juzgado de lo Social interponiendo una demanda siendo el órgano judicial quien declare la revisión de los actos declarativos de derechos. Otra diferencia importante es que, frente a la revisión de actos nulos prevista en la Ley 39/2015 no sujeta a plazo, el artículo 146 de la Ley 36/2011 limita temporalmente la revisión a un plazo de 4 años al prescribir en dicho plazo la acción de revisión.

Una de las cuestiones que se estima de interés sobre las facultades revisorias de actos favorables es la imposibilidad de revisión en el caso de que el acto presunto favorable haya sido reconocido a través de sentencia judicial firme.

Este es el asunto tratado por la sentencia dictada el 17/07/2019 por la Sala de lo Social del TSJ de Andalucía (Rec. 825/2018) que trata sobre la revisión por parte de FOGASA de prestaciones de pago de indemnización y salarios, cuyo abono fue instado judicialmente una vez transcurrido el plazo legalmente previsto para su pago.

En este caso, el juzgado ante el que se instó el pago de las prestaciones condenó al Fondo de Garantía al pago de las prestaciones reclamadas con fundamento en la estimación presunta de la petición por silencio positivo (FOGASA había dictado una resolución denegatoria basada en la prescripción de la solicitud con posterioridad al plazo legalmente previsto). No obstante, aplicando el art. 146 de la Ley 36/2011,  dicho juzgado estimó posteriormente, en aplicación del artículo 146 de la LJS la demanda de FOGASA solicitando la revisión del acto presunto mediante el que se obtuvo la prestación indebidamente abonada ordenando su devolución al beneficiario que la había obtenido mediante el silencio positivo.

Pues bien, interpuesto ante la Sala de lo Social del Tribunal Superior de Andalución, éste en la sentencia referida acoge el principal argumento del recurrente beneficiario de la prestación revisada:  cuando existe una sentencia judicial firme que ha reconocido, por efecto del silencio positivo,  una prestación a cargo del FOGASA, dicho organismo no puede -en virtud del respeto al principio de cosa juzgada- solicitar la revisión del acto obtenido por silencio.

Ello se recoge en la sentencia del TSJ de Andalucía (fundamento de derecho segundo, puntos II y III):   

"II.- La cuestión planteada ha sido ya resuelta en casación para la unificación de doctrina por la Sala de lo Social del Tribunal Supremo, consituida en Sala General, en sentencia de 27/02/2019 (Rec. 3597/17), en el sentido de que la posibilidad de revisión de los actos declarativos de derechos en perjuicio del beneficiario queda limitada al supuesto en que el derecho a las prestaciones cuyo reintegro reclama haya sido reconocido directamente por el propio Fondo de Garantía mediante resolución administrativa presunta, pero no cuando su reconocimiento ha tenido lugar en virtud de sentencia firme con base en el efecto del silencio administrativo positivo, supuesto en el que concurren los requisitos exigidos para apreciar el efecto de cosa juzgada positiva o prejudicial que establece el art. 222.4 de la Ley de Enjuiciamiento Civil , lo que impide admitir la pretensión revisora ejercitada por el mencionado Organismo so pena de vulnerar el derecho fundamental a la tutela judicial efectiva y a la seguridad jurídica, que exige que las resoluciones judiciales tengan la eficacia que supone la ejecución en sus propios términos y el respeto a la firmeza de las situaciones jurídicas declaradas.

III.- La aplicación de la doctrina que acabamos de sintetizar al supuesto de autos determina que haya de acogerse el recurso formulado por el beneficiario, con revocación de la sentencia de instancia y desestimación de la demanda rectora de autos, al existir una sentencia firme que condenó al Fondo a abonarle las prestaciones de garantía con los límites legales, pronunciamiento que deviene intangible y que el citado Organismo no puede dejar sin efecto mediante el mecanismo de presentar una demanda contra el interesado para que se declare la nulidad del acto administrativo que, entiende la demandante, le reconoció la citada cantidad, cuando lo cierto es que fue declarado en sentencia, y se le condene a reintegrarle la misma, vaciando así su derecho fundamental a la tutela judicial efectiva". 

Así, resulta claro que el silencio positivo obtenido por el administrado resulta inatacable cuando éste es reconocido judicialmente y ello es así, tanto en el ámbito del procedimiento de revisión de actos nulos favorables establecido en el artículo 146 de la Ley 36/2011 de  10 de octubre, reguladora de la Jurisdicción Social, como cuando se trate del procedimiento de revisión de actos nulos contemplado en el art. 106.1 de la Ley 39/2015 de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas. Ello es así, toda vez que la vulneración del derecho fundamental a la tutela judicial efectiva y a la seguridad jurídica que, en términos de la sentencia  "exige que las resoluciones judiciales tengan la eficacia que supone la ejecución en sus propios términos y el respeto a la firmeza de las situaciones jurídicas declaradas", existirá tanto si, ya existiendo una sentencia judicial reconociendo el acto estimado por silencio positivo procedente de los órganos previsto en el art. 146 LJS, la Administración intentase anular el acto presunto acudiendoa los tribunales en aplicación de dicho precepto, como si intentase anular los actos presuntos de otros órganos administrativos a través de la revisión de oficio prevista en el art. 106 de la ley 39/2015.

La conclusión es que la Administración para poder revisar los actos nulos ganados por silencio positivo debe darse prisa procediendo, cuanto antes, a iniciar sus facultades revisoras  ya que si el régimen de silencio positivo de los actos presuntos afectados por nulidad fuesen reconocidos mediante sentencia judicial, en aplicación de la doctrina expuesta, dichos actos resultarían inatacables por más que los mismos estuviesen viciados de nulidad radical.

Lo expone claramente el voto particular emitido por 6 magistrado y recogido en la citada sentencia de 27/02/2019 (Rec. 3597/17), y en la,  como conclusión interpretativa del voto mayoritario, se recoge:

"La doctrina de la sentencia mayoritaria conduce a concluir que, una vez transcurrido el plazo para dictar resolución, si medía petición judicial del solicitante, el FOGASA no tiene opción alguna para poder demandar y, en su caso, obtener la adecuación de su acto presunto a la legalidad vigente".

Las altas y bajas médicas como actos administrativos. Artículo 39 de la Ley 39/2015 . Validez y eficacia de los actos administrativos

Las altas y bajas médicas como actos administrativos. Artículo 39 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común. Validez y eficacia de los actos administrativos

Es necesario distinguir validez y eficacia, cuando hablamos de actos administrativos. Esta distinción es crucial a la hora de determinar la prevalencia y efectos de los actos administrativos y posee consecuencias importantes. 

Ejemplo de ello es la  Sentencia 1466/2019 (Rec. 1261/2019) dictada el 06/09/2019 por la Sala de lo Social del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León (sede de Valladolid) en la que ratifica la improcedencia del despido de un trabajador que, habiendo sido dado de alta de un proceso de incapacidad temporal mediante una resolución dictada por la Dirección Provincial del Instituto Nacional de la Seguridad Social, no se incorpora a su puesto de trabajo dado que entre la fecha en la que se dicta dicha resolución (26 de julio de 2018) y en la fecha determinada para los efectos del alta (24 de agosto de 2018), se emite por parte del Servicio Público de Salud una baja médica posterior, con partes de confirmación sucesivos.

En la sentencia citada se refleja que  "las bajas y altas médicas sobre las que aquí se debate son actos administrativos, regidos por el Derecho Administrativo", siendo de aplicación el artículo 39 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas cuyo apartado primero dispone que "los actos de las Administraciones Públicas sujetos al Derecho Administrativo se presumirán válidos y producirán efectos desde la fecha en que se dicten, salvo que en ellos se disponga otra cosa", si bien (artículo 39.2) "la eficacia quedará demorada cuando así lo exija el contenido del acto o esté supeditada a su notificación, publicación o aprobación superior".

En la sentencia se recoge que "tenemos por tanto un acto administrativo de alta médica del INSS que se dicta el 24 de agosto, pero que no es eficaz hasta el 4 de septiembre, fecha de notificación al trabajador. Ocurre que en esa fecha se ha dictado un acto administrativo posterior por el servicio público de salud el 31 de agosto, notificado en la misma fecha (y además conocido por la empresa mediante la remisión del correspondiente parte), que extiende la baja médica hasta el viernes 14 de septiembre. Este segundo acto también surtía efectos desde su notificación y, dado que era posterior al notificado el 4 de septiembre, dejaba sin efectos el primero".

Expone la sentencia que, aún a pesar de que ese segundo acto administrativo -la baja médica que se prolonga hasta el 14 de septiembre de 2018- fuese "casi con seguridad" contrario a Derecho, no por ello deja de tener efectos, dado que los actos administrativos, tal y como dicta el art. 39.1 de la Ley 39/2015 se presumen válidos y serán ejecutivos en los términos previsos en la norma,  debiendo ser anulados a través de las correspondientes vías jurídicas.

Ello se refleja en la sentencia del siguiente modo:

"Es cierto que este segundo acto administrativo era casi con seguridad contrario a Derecho, al vulnerar lo dispuesto en el artículo 170.1 de la Ley General de la Seguridad Social , ya que durante los 180 días siguientes al alta médica del INSS el servicio público de salud quedaba despojado de su competencia para confirmar altas previas o dictar nuevas altas por la misma o similar patología, pero el que este acto administrativo pudiera ser contrario a Derecho no le priva de la presunción de validez y de la correspondiente ejecutividad conforme al artículo 39.1 de la Ley de Procedimiento Administrativo , sino que en su caso debía ser dejado sin efecto por las vías previstas en el ordenamiento jurídico administrativo, lo que no consta que ocurriera. Por tanto era un acto administrativo presuntamente válido y eficaz y la conducta del trabajador quedó amparada en el mismo. En definitiva, si por un problema de coordinación entre los servicios o por cualquier otra causa después de un acto administrativo de alta médica dictado por el INSS se produce una baja médica dictada por el servicio público de salud, este segundo acto despliega su eficacia independientemente de su validez, dado que para declarar su invalidez y dejar el mismo sin efecto, como ocurre con cualquier otro acto administrativo, es preciso seguir los procedimientos previstos en la legislación".

Sentencia completa

El Banco de España sanciona a Abanca por infracciones que afectan a los derechos de los consumidores

  

El consejo de gobierno del Banco de España, mediante una resolución dictada el pasado 21 de diciembre de 2018, ha impuesto a la entidad bancaria ABANCA CORPORACIÓN BANCARIA S.A. una sanción -multa por importe de tres millones de euros- por la comisión de una infracción grave consistente en  distintos incumplimientos relacionados con la información precontractual proporcionada al cliente sobre los gastos y costes de las operaciones de préstamos hipotecarios y la inclusión de tales gastos y costes en el cálculo de la Tasa Anual Equivalente .

La infracción se cometió en el periodo comprendido entre el 1 de enero de 2015 y el 30 de septiembre de 2016.

El Banco de España informa en su página web que en el importe de la multa se ha aplicado el  artículo 85 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas que contempla reducciones del 40% de su importe. Para beneficiarse de dicha deduccción la entidad sancionada tuvo que reconocer su responsabilidad en cuanto a la comisión de la infracción habiendo abonado el importe de la multa con anterioridad a la resolución sancionadora.

También CAIXABANK S.A.  y BANCO BILBAO VIZCAYA ARGENTARIA S.A. han sido sancionados por el Banco de España con multas de 3.600.000 y 2.700.000 euros, respectivamente, por diversos incumplimientos relacionados con la información precontractual que deben facilitar a sus clientes.

Una Proposición de Ley indecente: maniobran para convertir la Inspección General de Servicios del Principado en una policía política

Una Proposición de Ley indecente: maniobran para convertir la Inspección General de Servicios del Principado en una policía política

Fuente: CONCEYU POR OTRA FUNCIÓN PÚBLICA N´ASTURIES

La Proposición de Ley de Inspección General de Servicios del Principado que tramita la Junta General y que se pretende aprobar en los próximos meses, coloca a un Director General elegido a dedo por el Consejo de Gobierno al frente de este Organismo, a modo de comisario político que filtrará las propuestas técnicas de los funcionarios inspectores y decidirá conforme a las directrices partidistas del Gobierno de turno.

La Proposición de Ley se carga de un plumazo el puesto de Jefe/a de Servicio de la Inspección General, previsto en el artículo 12 del vigente Decreto 46/88, por el que regula el funcionamientode este Organismo, puesto de Jefatura que, desde la entrada en vigor de la Ley 7/2014, de 7 de julio de medidas en materia de función pública, debe cubrirse obligatoriamente por concurso de méritos. Con esta supresión del puesto de Jefe/a de Servicio, se sitúa a los inspectores bajo la dependencia directa de un cargo político jerárquicamente sometido a las instrucciones del Gobierno. La regresión en cuanto a la independencia e imparcialidad de la Inspección General  difícilmente podría ser más dura.

Lo sorprendente del caso es que la Proposición de Ley que ahora se tramita, que fue presentada por el grupo parlamentario de Ciudadanos en el año 2016, establecía en su redacción original - artículo 22- que el Director de dicho Organismo sería seleccionado por concurso. ¿ Qué ha cambiado para que en el documento que ahora pretende aprobar la Junta General se abandone la exigencia de convocatoria pública y valoración de los méritos de los candidatos y se opte por el dedazo del Consejo de Gobierno como mecanismo de designación?, ¿ qué cromos se han intercambiado durante la tramitación parlamentaria de la Proposición de Ley para introducir una modificación  tan regresiva?

A este respecto, llama poderosamente la atención que la Proposición de Ley permita que los inspectores dependientes de la Inspección General puedan provenir de cualquier Administración Pública – Estado, otras Comunidades Autónomas, Ayuntamientos -, cuando la regla general en la Administración del Principado de Asturias es que los puestos de trabajo deben ser ocupados por funcionarios públicos de esta Administración. Así, por ejemplo, en la recién aprobada Ley de Transparencia del Principado se establece (artículo 63.2) que los funcionarios adscritos a la Oficina de Buen Gobierno y Lucha contra la Corrupción serán funcionarios de la Administración del Principado de Asturias.

Además, la apertura  de unos puestos que deben inspeccionar el funcionamiento de la Administración del Principado a funcionarios/as de otras Administraciones, carece totalmente de sentido. Parece evidente que el adecuado desempeño de las funciones propias de un inspector requiere el conocimiento previo de la propia Administración que se inspecciona y una experiencia contrastada dentro de la misma, cualidades que no poseen funcionarios que procedan de otras Administraciones Públicas. Si la Inspección General del Estado y las Inspecciones de las Comunidades Autónomas reservan sus puestos a los funcionarios propios, ¿por qué se pretende ahora  abrir los puestos de inspectores de la Inspección General del Principado a funcionarios/as de otras Administraciones?

La única explicación coherente que encontramos es que, mediante esta maniobra, algún partido político estaría pensando en colocar en el Principado a funcionarios/as de su confianza interesados en recalar en esta Comunidad Autónoma, mediante el expeditivo procedimiento del nombramiento digital en “comisión de servicios”.

Algo huele a podrido en la tramitación de esta Proposición de Ley y en la prisa que algunos tienen en aprobarla. Los diferentes grupos parlamentarios de la Junta General deberían explicar bien su posición al respecto. Por higiene democrática.

PROPOSICIÓN DE LEY ORIGINAL

PROPOSICIÓN DE LEY ACTUAL

La obligación de las Administraciones Públicas de incorporar a los procedimientos que tramiten datos o documentos que ya posean

1.- Incorporación de datos y documentos de oficio por el propio órgano que los posea y que tramite el procedimiento. 

No estamos hablando del derecho del interesado a no aportar documentación que ya obre en poder de la Administración derecho que, de otra parte, ya fue expresamente reconocido en el art. 35 f) de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común y que ahora se encuentra, con más amplitud, regulado en el art. 28.3 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.

En este supuesto no es el interesado quien insta a la Administración a tener por presentados datos o documentos que obren en su poder, sino la propia Administración es la que incorpora a un procedimiento que ella misma tramita y de oficio, datos o documentos que ya posee. 

Esta actuación debe vincularse con el principio de eficacia, eficiencia y celeridad que debe presidir toda actividad de las Administraciones Pública y Organismos dependientes de ellas. La Constitución Española dispone así que la Administración Pública no sólo sirva con objetividad los intereses generales, sino añade el plus que también debe actuar de acuerdo, entre otros, con el principio de eficacia (art. 106).

Este principio de eficacia en la actuación administrativa recogido en la Constitución y piedra angular para el empleo eficiente de los recursos económicos y humanos que gestiona el Sector Público, está desarrollado legalmente en el artículo 3.1 de la Ley 40/2015, de Régimen Jurídico del Sector Público que insistiendo, en su primer párrafo, en la obligación de respetar el principio de eficacia constitucionalmente establecido también establece seguidamente que las Administraciones Públicas[1] deben respectar en su actuación los principios de servicio efectivo a los ciudadanos; simplicidad, claridad y proximidad a los ciudadanos; racionalización y agilidad de los procedimientos administrativos y de las actividades materiales de gestión; buena fe y confianza legítima; eficacia en el cumplimiento de los objetivos fijados y eficiencia en la asignación y utilización de los recursos públicos (letras a, b, d, e, h y j, respectivamente, del citado art. 3.1 de la Ley 40/2015). 

Sólo con la aplicación cabal de estos preceptos se puede concluir que una Administración u Organismo dependiente de ella, que haya constatado que obran en su poder datos y documentos ya aportados por los interesados cuya veracidad y legitimidad le consten y que pretenda requerir a éstos para que nuevamente los aporte está vulnerando estos elementales principios de agilidad, eficacia, eficiencia en la utilización de recursos públicos, simplicidad y buena fe y confianza legítima que han de presidir las relaciones entre los ciudadanos y la Administración en la tramitación de cualquiera de los procedimientos que ésta tramite y que les pueda afectar a aquéllos, pudiendo suponer una actitud obstruccionista y merecedora de expediente disciplinario el empleado público que insista en molestar a los administrados con trámites que les pueda suponer un empleo de tiempo innecesario en cumplir, cuando es conocedor de que pueden ser cumplimentados fácilmente de oficio y sin mayor dilación. 

2.- Incorporación de datos y documentos cuando el propio interesado indique su anterior aportación a la Administración que tramite el procedimiento y el deber de recabar electrónicamente dichos datos y documentos cuando hayan sido aportados ante otra Administración. 

Lógicamente, cuando sea el interesado el que alegue la existencia de esos datos ya obrantes en poder de la Administración la obligación de no requerirlos nuevamente se refuerza.

Ya el derogado art. 35 f) de la Ley 30/1992,  establecía que los ciudadanos, en sus relaciones con las Administraciones Públicas, tienen  el derecho “a no presentar documentos no exigidos por las normas aplicables al procedimiento de que se trate, o que ya se encuentren en poder de la Administración actuante”. 

La Sentencia del Tribunal Supremo de 27 de mayo de 2010, Rec. 1719/2007,   recordaba la innecesaridad de un requerimiento,  por parte de un Tribunal de Baremación  en un proceso selectivo, de documentación ya aportada estableciendo  que “dicho requerimiento, incluso, podía haber sido innecesario si el Tribunal de Baremación actuante, como podía y debía haber hecho, hubiera aplicado al supuesto de autos las previsiones contenidas en el apartado f) del artículo 35 de la propia Ley 30/92, pues resulta que la certificación que se achacaba (que) no aportó la hoy actora la aportó en la anterior Convocatoria a la objeto del recurso.

También este precepto es aplicado en la Sentencia del Tribunal Supremo, Rec. 2847/2011, de 30 de mayo de 2012, en la que analiza la desidia de la Administración en tener en consideración datos que ya había aportado el interesado en un procedimiento para la apertura de una farmacia convocado por la Administración del Principado de Asturias y cuya existencia debía haberlos tenida aquélla en cuenta, al haberse alegado su constancia por parte de dicha Administración. En esta sentencia, además, se contesta la alegación de la Administración del Principado de Asturias sobre la obligatoriedad establecida en una norma legal autonómica, art. 6 de la Ley 2/1995, de 13 de marzo de 1995, sobre Régimen Jurídico de la Administración del Principado de Asturias, de indicar expresamente el expediente o procedimiento en el que figuren los datos o documentos para que éstos sean tenidos en cuenta por la Administración. 

El TS resulta contundente, afirmando (Fundamento de Derecho Octavo) que “no alcanzamos a comprender  qué obstáculo podía impedir a la Administración del Principado de Asturias comprobar si lo alegado en la solicitud era o no cierto. Ni qué razón jurídica le permitía dejar de aplicar la norma establecida en el citado art. 35 f) de la repetida Ley 30/1992. Desde luego, tal razón no puede localizarse en lo que dispone el art. 6 de la  Ley 2/1995, de 13 de marzo de 1995, sobre Régimen Jurídico de la Administración del Principado de Asturias, pues su exigencia de que el interesado deba, para disfrutar del derecho a no aportar documentos que ya obren en poder de aquélla, "indicar expresamente el expediente o procedimiento en que figure y el órgano responsable de su tramitación", ha de ser interpretada como referida sólo al documento o documentos cuyo desconocimiento por la Administración actuante sea comprensible, lo que no ocurre para los que reflejaran la titularidad de aquella Oficina desde julio de 1987 a enero de 2002”. 

El fondo del asunto era un concurso para la adjudicación de nuevas oficinas de farmacia en el Principado de Asturias al que concurrió el recurrente, quien había alegado como mérito en su solicitud ser titular de la oficina de farmacia en Colombres (Asturias) desde el 21 de junio de 1979. Al no tener en cuenta dicho dato que debía haberse tenido en consideración para puntuar al interesado los méritos correspondientes por experiencia profesional, sin necesidad de mayor trámite si obrase en su poder,  la Administración incurrió en una flagrante ilegalidad. Por ello, el Alto Tribunal estima el recurso interpuesto por el interesado y ordena reabrir el expediente administrativo y retrotraerlo para que la Administración tome en cuenta y valore la documentación que tenga en su poder o, sólo en caso contrario, (“en otro caso, dicta el Tribunal) le requiera para que la aporte. 

Cabe ser citada también la Sentencia núm. 511/1996 de 24 septiembre, RJCA 1996\1233, de la Sala de lo Contencioso Administrativo  del Tribunal de Justicia de Islas Baleares  que afirma que “El principio de eficacia o de eficiencia exigible a toda Administración Pública -artículo 103 de la Constitución comprende también los principios de celeridad y economía, encontrándose la Administración Pública, en todo caso, al servicio de los ciudadanos. (…) La autorización al Consejo de Ministros para dictar disposiciones que se refieran a la efectividad material y temporal de dicho derecho no se puede interpretar como que la intención del legislador fuese «subordinar el reconocimiento efectivo de este derecho a lo que dispongan las normas reglamentarias de aplicación. Por contra, el precepto habilita tanto al ciudadano para negarse a presentar documentos que ya obren en poder de la Comunidad Autónoma como impone a la Comunidad Autónoma la correlativa prohibición de solicitarlos imperativamente, máxime cuando se trata de la misma Conselleria y de la misma Dirección General. Además, en buena lógica, el término «documentos» a que se refiere el precepto debe interpretarse en un sentido amplio, de modo que comprende también, como es el caso, aquellas informaciones que ya obren en poder de los órganos de la Comunidad Autónoma.

Y, asimismo, la Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo  de Tribunal Superior de Justicia de Madrid, núm. 111/2000, de 10 febrero (JUR 2000\187824) que dispone: 

“El artículo 35 de la Ley 30/1.992 de 26 de Noviembre de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común establece como Derecho de los ciudadanos el de . . . f) no presentar documentos no exigidos por las normas aplicables al procedimiento de que se trate, o que ya se encuentren en poder de la Administración actuante. Es cierto que las facturas no estaban suficientemente identificadas pues solo se establece el centro sanitario la cantidad de facturas y el importe. Pero lo cierto es que las mismas se encontraban en poder de los diversos hospitales los que aún teniendo delegada la gestión de compras o suministros forman parte del propio organismo autónomo al que se realizó la intimación de pago. Debe tenerse en cuenta que lo que pedía el recurrente eran intereses generados por el impago en el plazo previsto en la Legislación sobre contratos del estado el precio de los suministros que había efectuado. La actuación del la Dirección General del Insalud de estimar competentes a los distintos Gerentes de los centros hospitalarios o de atención primaria, podía haberse limitado a enviar copia de requerimiento a cada una de las autoridades delegadas para su gestión, mas no podía consistir en pedir una documentación que ya se encontraba en poder de la administración violentando así uno de los derechos de los administrados cual es el de no aportar documentos que ya se encuentre en poder de la administración”. 

3.- Situación actual: Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas

La normativa vigente, amplía aún más el derecho del interesado de no aportar documentación o datos obrantes en poder de la Administración y la correlativa prohibición a las Administraciones de requerir dichos datos.

Así, la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, que en el segundo párrafo del art. 28.3 dispone: 

“Las Administraciones Públicas no requerirán a los interesados datos o documentos no exigidos por la normativa reguladora aplicable o que hayan sido aportados anteriormente por el interesado a cualquier Administración. A estos efectos, el interesado deberá indicar en qué momento y ante que órgano administrativo presentó los citados documentos, debiendo las Administraciones Públicas recabarlos electrónicamente a través de sus redes corporativas o de una consulta a las plataformas de intermediación de datos u otros sistemas electrónicos habilitados al efecto. Se presumirá que esta consulta es autorizada por los interesados, salvo que conste en el procedimiento su oposición expresa o la ley especial aplicable requiera consentimiento expreso, debiendo, en ambos casos, ser informados previamente de sus derechos en materia de protección de datos de carácter personal. Excepcionalmente, si las Administraciones Públicas no pudieran recabar los citados documentos, podrán solicitar nuevamente al interesado su aportación”. 

Las diferencias entre la regulación ofrecida por el derogado art. 35 f) de la Ley 30/1992 y la regulación actual establecida en el art. 28.3 de la Ley 39/2015 son notables, ya que la no aportación de datos o documentos obrantes en poder de la Administración ya no se configura sólo como un derecho de los interesados, sino también como una doble obligación de todas las Administraciones (no sólo la que tramite el procedimiento): de una parte,  la obligación de no requerir datos y documentos ya aportados  y, de otra, la obligación de recabar electrónicamente esos datos y documentos ya aportados a cualquier Administración. La norma estipula que sólo excepcionalmente en el caso de que no pudieran recabarse dichos datos, podría solicitarse su aportación al interesado.

Es necesario interpretar este precepto en el sentido en el que la jurisprudencia ha interpretado su antecedente, el artículo 35 f) de la Ley 30/1992: la obligación de indicar, por parte del interesado, el momento y el órgano administrativo ante el que presentó un dato o documento que la Administración tramitante necesite para incorporarlo al procedimiento, no es una obligación absoluta, sino relativa. Sería absurdo y chocaría frontalmente tanto contra los principios establecidos en el art. 3.1 de la Ley 40/2015 como contra la propia finalidad del art. 28.3 de la Ley 39/2015 interpretar que la Administración debe requerir siempre el momento y el órgano administrativo ante el que se presentaron los documentos (o datos), cuando ella misma los posea y pueda obtenerlos sin mayor dificultad.

Obsérvese además que la obligación de indicar el momento y el órgano administrativo ante el que se presentó el documento o dato ya aportado se vincula directamente con la esfera ampliatoria del derecho a no aportar documentos que no sólo se limita a la Administración tramitadora que precise el dato o documento, sino que se amplía a cualquier Administración siendo lógico que para recabar electrónicamente ese dato o documento que desconozca el órgano tramitador requiera al interesado aportar esa información (momento y órgano administrativo ante el que presentó el dato o documento) siendo absurdo hacer ese requerimiento al administrado cuando el órgano tramitador conozca la existencia del dato o documento porque ya lo posee, atentando ese requerimiento inquisitorial frontalmente contra los principios de eficacia, eficiencia, economía procesal, servicio público y buena fe en las relaciones entre ciudadanos y Administración establecidos en la Ley 40/2015 y ya explicados no cabiendo ningún reproche legal si -de oficio- se incorpore el dato o documento en cuestión al procedimiento debiendo ello hacerse constar mediante la correspondiente diligencia incorporada al expediente.

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[1] La Ley 40/2015 se aplica según su art. 2,  al sector público que comprende la Administración General del Estado, las de las Comunidades Autónomas, las Administraciones Locales y el Sector Público Institucional, éste último integrado por cualesquiera organismos públicos y entidades de derecho público vinculados o dependientes de las Administraciones Públicas. Dicho precepto dispone que quedan también sujetas a las previsiones de la norma –en particular a los principios previstos en el art. 3-  las entidades de derecho privado dependientes o vinculadas  a las Administraciones, cuando se refieran a las mismas o, en todo caso, cuando ejerzan potestades administrativas