SENTENCIA DEL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Sexta), de 18 de noviembre de 2010 (*) . Asunto C-48/10
Sentencia
1 Mediante su recurso, la Comisión Europea solicita al Tribunal de Justicia que declare que el Reino de España ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 5, apartado 1, de la Directiva 2008/1/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 15 de enero de 2008, relativa a la prevención y al control integrados de la contaminación (DO L 24, p. 8; en lo sucesivo, «Directiva IPPC»), al no haber adoptado las medidas necesarias para que las autoridades competentes velen mediante autorizaciones extendidas de conformidad con los artículos 6 y 8 de dicha Directiva o, de forma adecuada, mediante la revisión de las condiciones y, en su caso, su actualización, por que las instalaciones existentes sean explotadas con arreglo a los requisitos previstos en los artículos 3, 7, 9, 10, 13, 14, letras a) y b), y en el artículo 15, apartado 2, de la misma Directiva, a más tardar el 30 de octubre de 2007, salvo si fuesen aplicables otras disposiciones especiales del Derecho de la Unión.
Marco jurídico
2 La Directiva 96/61/CE del Consejo, de 24 de septiembre de 1996, relativa a la prevención y al control integrados de la contaminación (DO L 257, p. 26), tenía por objeto la prevención y la reducción integradas de la contaminación procedente de las actividades industriales que figuran en su anexo I.
3 Con arreglo al artículo 5, apartado 1, de la Directiva 96/61, los Estados miembros debían adoptar las medidas necesarias para que las autoridades competentes velaran, mediante autorizaciones extendidas de conformidad con los artículos 6 y 8 o, de forma adecuada, mediante la revisión de las condiciones y, en su caso, su actualización, por que las instalaciones existentes fueran explotadas con arreglo a los requisitos previstos en los artículos 3, 7, 9, 10, 13, y en los guiones primero y segundo del artículo 14 y en el apartado 2 del artículo 15, a más tardar ocho años después de la fecha de puesta en aplicación de esa misma Directiva, es decir, el 30 de octubre de 2007.
4 Toda vez que la Directiva 96/61 fue modificada en varias ocasiones y de manera sustancial, se decidió proceder a su codificación, como se desprende del primer considerando de la Directiva IPPC.
5 Se deduce del decimotercer considerando de la Directiva IPPC que algunas de las disposiciones adoptadas de conformidad con dicha Directiva deben aplicarse a las instalaciones existentes después del 30 de octubre de 2007 y otras debían aplicarse desde el 30 de octubre de 1999.
6 Con arreglo al artículo 1 de la Directiva IPPC, esta tiene por objeto la prevención y la reducción integradas de la contaminación procedente de las actividades industriales que figuran en su anexo I. Dicha Directiva pretende «alcanzar un nivel elevado de protección del medio ambiente considerado en su conjunto».
7 La instalación existente se define en el artículo 2, punto 4, de esta Directiva como «una instalación que, a fecha de 30 de octubre de 1999 y en el marco de la legislación existente antes de dicha fecha, estaba en funcionamiento o había sido autorizada o había sido objeto, en opinión de la autoridad competente, de una solicitud completa de autorización, siempre que dicha instalación se hubiera puesto en servicio a más tardar el 30 de octubre de 2000».
8 El artículo 5, apartado 1, de la Directiva IPPC, que es idéntico al artículo 5, apartado 1, de la Directiva 96/61, es del siguiente tenor:
«Los Estados miembros adoptarán las medidas necesarias para que las autoridades competentes velen, mediante autorizaciones extendidas de conformidad con los artículos 6 y 8 o, de forma adecuada, mediante la revisión de las condiciones y, en su caso, su actualización, por que las instalaciones existentes sean explotadas con arreglo a los requisitos previstos en los artículos 3, 7, 9, 10, 13, en el artículo 14, letras a) y b), y en el artículo 15, apartado 2, a más tardar el 30 de octubre de 2007, salvo si fuesen aplicables otras disposiciones comunitarias especiales».
Procedimiento administrativo previo
9 Con anterioridad a la fecha límite de 30 de octubre de 2007, los servicios de la Comisión, con ocasión de diversas reuniones del grupo de expertos sobre la Directiva 96/61/CE, llamaron la atención de los Estados miembros sobre la necesidad de respetar dicha fecha límite, establecida inicialmente en el artículo 5, apartado 1, de la Directiva 96/61 y posteriormente en la misma disposición de la Directiva IPPC, por lo que se refiere a la autorización y la explotación de las instalaciones existentes.
10 Mediante escrito de 13 de noviembre de 2007, la Comisión pidió a todos los Estados miembros información sobre el número total de instalaciones existentes y el número de autorizaciones nuevas, revisadas y, en su caso, actualizadas, correspondientes a las instalaciones existentes.
11 Por escrito de 8 de febrero de 2008, el Reino de España observó que no podía asegurarse que todas las instalaciones existentes funcionaran de acuerdo con una autorización conforme con la establecida por la Directiva IPPC. Dicho Estado miembro señaló que faltaban 2.667 de las 4.554 autorizaciones necesarias.
12 Mediante escrito de requerimiento de 8 de mayo de 2008, la Comisión instó al Reino de España a que indicara el nombre, el sector de actividad y el emplazamiento de las instalaciones existentes a las que se había expedido una autorización y de aquellas que seguían funcionando sin ella. La Comisión también instó a dicho Estado miembro a que aportara las referencias de publicación de las resoluciones de las autoridades facultadas para expedir las autorizaciones para todas las instalaciones afectadas.
13 Mediante escrito de 25 de septiembre de 2008, el Reino de España proporcionó a la Comisión la información requerida, de la que se desprendía que, de las 4.499 instalaciones IPPC en funcionamiento, 3.467 contaban con una autorización integrada en agosto de 2008.
14 No obstante, la Comisión observó que no había sido aportada cierta información solicitada acerca de las decisiones por las que se conceden las autorizaciones. Por otro lado, constató que la cifra indicada englobaba tanto las instalaciones existentes, en el sentido de la Directiva IPPC, como las nuevas.
15 Vista la información transmitida, la Comisión concluyó que 852 instalaciones existentes seguían operando en España sin la autorización contemplada en el artículo 5 de la Directiva IPPC.
16 Por consiguiente, la Comisión remitió al Reino de España un dictamen motivado el 1 de diciembre de 2008.
17 El Reino de España respondió a dicho dictamen motivado mediante dos escritos, uno de 26 de febrero de 2009 y otro de 27 de marzo de 2009, transmitiendo nuevos datos.
18 Al considerar que el Reino de España no había cumplido de manera satisfactoria las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 5, apartado 1, de la Directiva IPPC el día del vencimiento del plazo fijado en el dictamen motivado, la Comisión decidió interponer el presente recurso.
Sobre el recurso
Alegaciones de las partes
19 La Comisión alega que el plazo fijado, tanto en el artículo 5, apartado 1, de la Directiva 96/61 como en la misma disposición de la Directiva IPPC, para revisar la situación de las instalaciones existentes y expedir autorizaciones con arreglo a los requisitos de estas Directivas expiró el 30 de octubre de 2007. Ahora bien, afirma que en dicha fecha numerosas instalaciones estaban siendo explotadas sin la autorización establecida en dichos preceptos. Considera que las autoridades españolas intentaron acelerar el proceso de concesión de autorizaciones con motivo del inicio del procedimiento administrativo previo. No obstante, al finalizar el plazo fijado en el dictamen motivado seguían siendo explotadas 533 instalaciones sin la autorización requerida.
20 El Reino de España alega que el objetivo de la Directiva IPPC solo es alcanzar un nivel elevado de protección del medio ambiente, y no un nivel máximo. Pues bien, afirma que, en el momento de expiración del plazo fijado en el dictamen motivado, el 88,53 % de las instalaciones existentes en España habían obtenido una autorización conforme al artículo 5, apartado 1, de dicha Directiva. Por tanto, arguye que se alcanzó el nivel elevado de protección.
21 También sostiene que el artículo 5, apartado 1, de la Directiva IPPC impone a los Estados miembros la obligación de adoptar las disposiciones necesarias. Recuerda que mediante la Ley 16/2002, de 1 de julio de 2002, relativa a la adaptación del Derecho interno a la Directiva 96/61 (BOE nº 157, de 2 de julio de 2002, p. 23910), se estableció un sistema de renovación implícita de las autorizaciones para las instalaciones existentes. A consecuencia de observaciones de la Comisión, dicha Ley fue modificada por la Ley 34/2007, de 15 de noviembre de 2007 (BOE nº 275, de 16 de noviembre de 2007, p. 46962), que sustituyó el régimen de autorización implícita por un régimen de autorización temporal. Por tanto, el Reino de España considera que adoptó las medidas necesarias con arreglo a los requisitos del artículo 5, apartado 1, de la Directiva IPPC.
22 Por otro lado, el Reino de España recuerda que la expedición de autorizaciones a las instalaciones existentes es competencia de las Comunidades Autónomas, lo que ha dado lugar a procedimientos administrativos de gran complejidad cuya tramitación requiere un plazo bastante largo. Por último, este Estado miembro alega que, además de las autorizaciones de instalaciones existentes, deben tramitarse las correspondientes a nuevas instalaciones.
23 El Reino de España observa que el porcentaje de instalaciones sin autorización disminuyó durante el procedimiento administrativo previo, y el día de la presentación del escrito de contestación a la demanda, este porcentaje era solo del 4,07 %.
24 El Reino de España se pregunta acerca del porcentaje de incumplimiento de la Directiva IPPC por parte de los Estados miembros y quiere saber si la Comisión ha interpuesto recursos por incumplimiento contra aquellos Estados miembros cuyo porcentaje de incumplimiento supera al suyo.
25 En consecuencia, el Reino de España solicita al Tribunal de Justicia, con arreglo al artículo 40, apartado 1, letra d), del Reglamento de Procedimiento del Tribunal de Justicia, que inste a la Comisión a que aporte la documentación acreditativa del grado y nivel de cumplimiento de la Directiva IPPC por parte de todos los Estados miembros a fecha 1 de diciembre de 2008 –o la fecha más cercana al informe que la Comisión debe elaborar en aplicación del artículo 17, apartado 3, de dicha Directiva–, así como la información relacionada con los recursos interpuestos, en su caso, contra los Estados miembros que tuvieren en dicha fecha un porcentaje de incumplimiento superior al 11,47 %.
Apreciación del Tribunal de Justicia
26 Se desprende del artículo 1 de la Directiva IPPC que el legislador de la Unión ha impuesto a los Estados miembros determinadas obligaciones, entre las que figuran las establecidas en el artículo 5, apartado 1, de esta Directiva, para poder alcanzar un nivel elevado de protección del medio ambiente considerado en su conjunto. De ello se desprende que solo una ejecución completa y total por parte de los Estados miembros de las obligaciones que les impone dicha Directiva permitirá cumplir este objetivo.
27 Según el artículo 2, apartado 4, de la Directiva IPPC, una instalación existente es una instalación que, a fecha de 30 de octubre de 1999 y en el marco de la legislación existente antes de dicha fecha, estaba en funcionamiento o había sido autorizada o había sido objeto, en opinión de la autoridad competente, de una solicitud completa de autorización, siempre que dicha instalación se hubiera puesto en servicio a más tardar el 30 de octubre de 2000.
28 También cabe recordar que se deduce claramente del artículo 5, apartado 1, de la Directiva IPPC que el plazo para adaptar las instalaciones existentes era el 30 de octubre de 2007 (véase la sentencia de 4 de marzo de 2010, Comisión/Bélgica, C‑258/09, apartado 27). Pues bien, el Reino de España admite que en tal fecha un número significativo de instalaciones existentes no había obtenido la autorización regulada en dicho artículo 5, apartado 1.
29 Por otro lado, el Reino de España no discute que, al finalizar el plazo fijado en el dictamen motivado, 533 instalaciones existentes, en el sentido de la Directiva IPPC, seguían siendo explotadas sin haber obtenido la autorización prevista en el artículo 5, apartado 1, de dicha Directiva.
30 Conforme a reiterada jurisprudencia, la existencia de un incumplimiento debe apreciarse en función de la situación del Estado miembro tal como esta se presentaba al final del plazo señalado en el dictamen motivado y que los cambios ocurridos posteriormente no pueden ser tenidos en cuenta por este Tribunal de Justicia (véanse, en particular, la sentencia de 14 de julio de 2005, Comisión/Alemania, C‑433/03, Rec. p. I‑6985, apartado 32, y la sentencia Comisión/Bélgica, antes citada, apartado 23).
31 En lo relativo a la argumentación expuesta en el apartado 22 de la presente sentencia, procede recordar que un Estado miembro no puede alegar disposiciones, prácticas ni circunstancias de su ordenamiento jurídico interno para justificar el incumplimiento de las obligaciones y plazos establecidos por una directiva (véanse, en particular, las sentencias de 4 de octubre de 2001, Comisión/Luxemburgo, C‑450/00, Rec. p. I‑7069, apartado 8, y de 25 de febrero de 2010, Comisión/España, C‑295/09, apartado 10).
32 Por último, es preciso recordar que, en el sistema establecido por el artículo 258 TFUE, la Comisión dispone de una facultad discrecional para interponer un recurso por incumplimiento y no corresponde al Tribunal de Justicia determinar si el ejercicio de dicha facultad es o no oportuno (véanse, en particular, las sentencias de 6 de julio de 2000, Comisión/Bélgica, C‑236/99, Rec. p. I‑5657, apartado 28, y de 14 de mayo de 2002, Comisión/Alemania, C‑383/00, Rec. p. I‑4219, apartado 19).
33 Por otro lado, el Tribunal de Justicia ha declarado en reiteradas ocasiones que un Estado miembro no puede justificar el incumplimiento de las obligaciones que le incumben en virtud del Tratado TUE alegando que otros Estados miembros también han incumplido o incumplen sus obligaciones (véanse, en particular, las sentencias de 9 de julio de 1991, Comisión/Reino Unido, C‑146/89, Rec. p. I‑3533, apartado 47, y de 15 de julio de 2004, Comisión/Alemania, C‑139/03, apartado 8).
34 En consecuencia, es necesario desestimar la solicitud formulada por el Reino de España sobre la base del artículo 40, apartado 1, letra d), del Reglamento de Procedimiento.
35 En estas circunstancias, procede declarar que el Reino de España ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 5, apartado 1, de la Directiva IPPC, al no haber adoptado las medidas necesarias para que las autoridades competentes velen mediante autorizaciones extendidas de conformidad con los artículos 6 y 8 de dicha Directiva o, de forma adecuada, mediante la revisión de las condiciones y, en su caso, su actualización, por que las instalaciones existentes sean explotadas con arreglo a los requisitos previstos en los artículos 3, 7, 9, 10, 13, 14, letras a) y b), y en el artículo 15, apartado 2, de la misma Directiva, a más tardar el 30 de octubre de 2007, salvo si fuesen aplicables otras disposiciones especiales del Derecho de la Unión.
Costas
36 En virtud del artículo 69, apartado 2, del Reglamento de Procedimiento, la parte que pierda el proceso será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte. Al haber solicitado la Comisión que se condene al Reino de España y al haber sido desestimados los motivos formulados por este, procede condenarlo en costas.
En virtud de todo lo expuesto, el Tribunal de Justicia (Sala Sexta) decide:
1) Declarar que el Reino de España ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 5, apartado 1, de la Directiva 2008/1/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 15 de enero de 2008, relativa a la prevención y al control integrados de la contaminación, al no haber adoptado las medidas necesarias para que las autoridades competentes velen mediante autorizaciones extendidas de conformidad con los artículos 6 y 8 de dicha Directiva o, de forma adecuada, mediante la revisión de las condiciones y, en su caso, su actualización, por que las instalaciones existentes sean explotadas con arreglo a los requisitos previstos en los artículos 3, 7, 9, 10, 13, 14, letras a) y b), y en el artículo 15, apartado 2, de la misma Directiva, a más tardar el 30 de octubre de 2007, salvo si fuesen aplicables otras disposiciones especiales del Derecho de la Unión.
2) Condenar en costas al Reino de España.
