Cláusulas abusivas: Potestad sancionadora y
su relación con la jurisdicción civil (Comentario a la sentencia de la
Sala Tercera del TS, sec 4ª, de 16-9-17)
Magistrado del Tribunal Supremo.
Fuente: www.elderecho.com
I. La sentencia recurrida
El objeto de este trabajo
es comentar la sentencia 1557/2017, de 16 septiembre, de la Sala Tercera
del Tribunal Supremo, Sección Cuarta -EDJ 2017/217475-,
dictada en el recurso de casación para la unificación de la doctrina
2452/2016. Mediante esa modalidad casacional -extinguida tras la reforma
efectuada por la LO 7/2015, de 21 julio, EDL 2015/124945-, se impugnó la sentencia de la sec 3ª 31-3-16 de la Sala de lo Contencioso-administrativo, con sede en Sevilla -EDJ 2016/276081-, dictada en el procedimiento ordinario 45/2015.
El
tribunal de instancia estimó el recurso contencioso administrativo
interpuesto por una entidad bancaria contra cuatro sanciones impuestas
conforme a la L 13/2003, de 17 diciembre, de Defensa y Protección de los
Consumidores y Usuarios de Andalucía (en adelante, LCyUA), cuyo
art.71.6.2ª -EDL 2003/168805-
tipifica como infracción lo siguiente: «6. Serán infracciones por
incumplimiento de obligaciones o prohibiciones contractuales
legales:(...) 2.ª Introducir cláusulas abusivas en los contratos».
En
sus fundamentos, ciertamente parcos, la sentencia impugnada abordó una
cuestión que ahora no interesa -la competencia de la Junta de Andalucía
para sancionar, que declara- y se remitía a otra sentencia del mismo
Tribunal, la de 2-6-15 (rec contencioso-administrativo 496/14) -EDJ 2015/94582-,
promovido a instancias de otra entidad bancaria sancionada con base al
mismo tipo sancionador. Como digo, declaró la competencia de la Junta
para sancionar y de ahí centra lo litigioso en la competencia
administrativa para calificar la cláusula de un negocio bancario como
«abusiva».
Su tesis es que para integrar tal conducta se precisa
que la declaración de «abusiva» de la cláusula la efectúe antes un
órgano jurisdiccional del orden civil, luego tal declaración no
corresponde a la Administración. A estos efectos se remitía a la STS
12-1-02, a propósito de la impugnación del Reglamento del Registro de
Condiciones Generales de la Contratación, aprobado por RD 1828/1999, de 3
diciembre -EDL 1999/63850-,
si bien en esa fecha y sobre la misma cuestión litigiosa la sec 6ª
dictó dos sentencias en los recursos contencioso-administrativos 158 y
160/2002. Además se basa en la interpretación sobre todo del artículo 83
de Texto Refundido de la Ley General para la Defensa de los
Consumidores y Usuarios aprobado por el Real Decreto Legislativo 1/2007,
de 16 de noviembre (en adelante, LGCyU) -EDL 2007/205571-
según el cual «[a] estos efectos, el Juez, previa audiencia de las
partes, declarará la nulidad de las cláusulas abusivas incluidas en el
contrato»
Pues bien, la conclusión de la sentencia impugnada se
concentra en este razonamiento: «No constando haber sido declaradas
abusivas ninguna de las cláusulas por las que se imponen las sanciones,
no es posible entender que las mismas sean abusivas, por lo que no se ha
cometido la infracción sancionada, habiendo sido incorrectamente
tipificados los hechos».
II. El recurso de casación en interés de la ley
La
sentencia se impugnó mediante un recurso de casación en interés de la
ley ante el Tribunal Supremo y que se resolvió en la sentencia que ahora
se comenta. En ese recurso promovido por la Junta de Andalucía, se
postuló la proclamación de la siguiente doctrina legal: que «La
Administración puede sancionar la utilización de cláusulas abusivas en
los contratos con consumidores y usuarios».
Los fundamentos de tal
pretensión se centraban en que si la conducta se encuentra descrita en
un tipo infractor previsto en una norma con rango legal y encaja en
alguno de los supuestos de la lista de los artículos 85 a 90 o en el
supuesto general del art.82 de la LGCyU -EDL 2007/205571-,
la Administración puede integrarla sin necesidad de estar a una previa
declaración del orden civil. El fundamento de la pretensión de la Junta
era que la doctrina resultante de la sentencia impugnada es errónea y
gravemente dañosa para el interés general pues le priva del ejercicio de
la potestad sancionadora, exige para ejercerla una circunstancia ajena
al tipo sancionador (el pronunciamiento del juez civil) y, en
definitiva, priva de efectos a la LGCyU -EDL 2007/205571-.
La
Abogacía del Estado estuvo conforme con la tesis de la Junta de
Andalucía, lo mismo que el Ministerio Fiscal que sostuvo como cuestión
previa que el recurso podría ser inadmisible pues la sentencia de
instancia pudo haberse impugnado a través del recurso de casación para
la unificación de doctrina a lo que añadía que lo cuestionado era la
aplicación de una norma integrante del Derecho propio de la Comunidad
Autónoma andaluza. En cuanto al fondo se alineó con el planteamiento
tanto de la Administración autonómica como de la Abogacía del Estado: la
doctrina de la sentencia recurrida es errónea y gravemente dañosa para
el interés general por el desapoderamiento que implica para la
Administración competente para ejercer potestades de defensa de los
consumidores.
Por el contrario, la tesis de la entidad bancaria
sancionada fue, en lo procesal, que el recurso era inadmisible por
versar sobre la interpretación de normas autonómicas y sobre el fondo
rechazó que no hubiera grave daño al interés general, expuso por qué la
sentencia es conforme a derecho y lo hizo en los términos que
seguidamente se verán al analizar los fundamentos de la sentencia
comentada.
III. La sentencia del Tribunal Supremo
1. Admisibilidad del recurso y concurrencia de sus presupuestos
La
sentencia del Tribunal Supremo comienza rechazando la inadmisibilidad
del recurso de casación en interés de la ley. En concreto rechaza -y es
una cuestión en la que ahora no abundo- que se ventilase la
interpretación y aplicación de una norma estrictamente autonómica. Ahora
solo dejo constancia de que para el Tribunal Supremo se trata de un
caso en el que tanto la ley estatal como la autonómica están vinculadas,
a lo que añade que la Junta de Andalucía lo que interesó fue la
fijación de doctrina legal únicamente respecto de la norma estatal
alegada, esto es, la LGCyU -EDL 2007/205571-.
Ventilada
tal cuestión, la sentencia aborda la concurrencia de los presupuestos
del recurso de casación en interés de ley, para lo cual expone función
de tal modalidad casacional que exige que la doctrina de la sentencia
impugnada sea errónea y gravemente dañosa para el interés general, luego
trata de evitarse que con base en un criterio de tal entidad pueda
consolidarse por su reiteración ante casos iguales o semejantes y pueda
afectar o extenderse a un cuantioso número de situaciones.
A estos
efectos de admisibilidad, la sentencia expone cómo la Administración
recurrente acreditó con cifras los numerosos procedimientos
sancionadores seguidos por cláusulas abusivas y que el problema que se
plantea en ese concreto pleito es extensible a toda España. En
consecuencia: el Tribunal Supremo admite que es precisa su intervención
pues la doctrina de la sentencia impugnada podría cercenar el ejercicio
de la potestad sancionadora si se impide a las administraciones
sancionar la introducción de cláusulas abusivas.
2. Razonamiento en cuanto al fondo
El
planteamiento de fondo de la sentencia comentada es que la doctrina que
asienta la sentencia recurrida implica desapoderar a la Administración
del ejercicio de la potestad sancionadora para la de protección de
consumidores y usuarios, en particular en un ámbito especialmente
sensible como lo es la introducción de cláusulas abusivas en los
negocios bancarios.
Declara así que exigir una previa declaración
de la jurisdicción civil bloquearía la aplicación del catálogo de
infracciones de LGCyU -EDL 2007/205571-
y de la ley andaluza; retrasaría e impediría el ejercicio de la
potestad sancionadora a lo que añade -en lo que, quizás, sea su
afirmación más arriesgada- que la Administración carece de acción para
acudir a la jurisdicción civil para postular la nulidad de una cláusula
puesta de un contrato privado entre una entidad bancaria y el usuario.
Señala también la sentencia comentada que la LGCyU -EDL 2007/205571-
no exige la prejudicialidad civil pues el ilícito que castiga es título
suficiente para ejercer la potestad sancionadora. En definitiva,
considera que no tiene sentido que la ley estatal detalle qué se
entenderse y en qué consiste una cláusula abusiva, y qué tipos de
cláusulas abusivas hay, pero no puede ejercer la potestad sancionadora
cuando se cometa la infracción que prevé ley. Destaca que siempre cabe,
obviamente, el control jurisdiccional pues el acto sancionador puede
impugnarse ante el orden jurisdiccional contencioso-administrativo,
ámbito en el que el tribunal se pronunciará sobre la legalidad de la
sanción, luego sobre el carácter abusivo de la cláusula si bien
exclusivamente a esos efectos sancionadores.
Por tanto la LGCyU
establece el concepto de cláusula abusiva, cataloga los distintos tipos
de abusos en los que pueden incurrir y su art.82 -EDL 2003/168805-
no impone ese pronunciamiento previo de los jueces civiles: se refiere a
la eventual subsistencia del contrato cuando ya ha habido una
declaración judicial de nulidad de la cláusula abusiva.
Continúa
señalando la sentencia que lo que se ventila con el ejercicio de la
potestad sancionadora es si con arreglo a la LGCyU -EDL 2007/205571-
se han incorporado o introducido en el contrato determinadas cláusulas
que son abusivas, por reunir las exigencias y estar en las modalidades
que describe a los efectos de sancionarlo y que ese es el ámbito acotado
para su ejercicio.
Invoca en apoyo de su tesis que la Directiva
93/13/CEE del Consejo, de 5 de abril de 1993, sobre las cláusulas
abusivas en los contratos celebrados con consumidores -EDL 1993/15910-,
que no prevé una previa declaración del juez civil para el posterior
ejercicio de la potestad sancionadora. Añade que la citada Directiva
regula de manera amplia los modos para impedir o corregir el uso de
cláusulas abusivas, en cuanto que prevé que las personas u
organizaciones -éstas con un interés legítimo en la protección del
consumidor- deben tener la posibilidad de accionar ante un órgano
judicial o administrativo contra aquellas cláusulas abusivas y que tanto
los órganos judiciales como administrativos deben contar con medios
apropiados y eficaces para poner fin al uso de cláusulas abusivas en los
contratos celebrados con consumidores.
3. Conclusión
La
conclusión a la que llega el Tribunal Supremo es que la doctrina del
Tribunal Superior de la Justicia es gravemente dañosa, errónea en cuanto
que bloquea el ejercicio de la potestad sancionadora, de todas la
Administraciones Públicas, en esta materia.
En cuanto a su
gravedad resalta que esa modalidad casacional sirve para evitar que
sigan consolidándose criterios hermenéuticos erróneos cuando resulten
gravemente dañosos para los intereses generales y que no basta un mero
daño a los intereses generales, sino que debe ser grave lo que es del
caso por la proyección de esa doctrina a una pluralidad de supuestos,
luego es un error que tiene efecto multiplicador.
De esta manera en su Fallo fija la siguiente doctrina legal:
«La
Administración puede sancionar la utilización de cláusulas abusivas en
los contratos con consumidores y usuarios en aplicación de los tipos
infractores previstos en Texto Refundido de la Ley General para la
Defensa de los Consumidores y Usuarios y otras leyes complementarias,
aprobado por Real Decreto Legislativo 1/2007, de 16 de noviembre, en
relación con los artículos 82 a 90 -EDL 2007/205571-, sin necesidad de previa declaración judicial del orden civil».
(sigue)
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